SA/Rz 1966/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi grupy mieszkańców wsi T. i W. na uchwałę Rady Gminy M.-P. z dnia 21 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie zmian w uchwale Rady Gminy M.-P. z dnia 4 marca 1999 r. (...) - oddala skargę. Działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/ Rada Gminy M.-P. w dniu 21 stycznia 2000 r. podjęła uchwałę (...) w sprawie zmian w uchwale dotyczącej założenia gimnazjum, ustalenia planu sieci oraz granic jego obwodu w Gminie M.-P. mocą której w uchwale (...) Rady Gminy M.-P. z dnia 4 marca 1999 r. w sprawie założenia gimnazjum, ustalenia planu sieci oraz granic jego obwodu w Gminie M.-P. wprowadzono zmiany polegające na tym, że w tytule uchwały po wyrazie "gimnazjum" skreśla się wyrazy "ustalenia planu sieci", w jej par. 1 skreśla się wyrazy "z oddziałami w T. i w R.", w par. 2 skreśla się ust. 2 oraz skreśla się jej par. 3, nadmieniając przy tym że wykonanie uchwały zleca się Zarządowi Gminy i że uchwała ta wchodzi w życie z dniem 1 września 2000 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa P. W związku z podjęciem tej uchwały zawiązał się Komitet Protestacyjny mieszkańców wsi T. i W., który w dniu 12 września 2000 r. wezwał Radę Gminy M.-P. do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień mieszkańców wsi T. i W. dokonanych wymienioną uchwałą, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 i 7, a także art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i wnosząc na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu wezwania wzywający podnieśli, iż w preambule do ustawy o systemie oświaty jak również w jej art. 1 ust. 1 i 7 ustawodawca nałożył na gminę określone obowiązki w zakresie oświaty. Również art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym obliguje gminę do realizacji w ramach zadań własnych zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach oświaty, obejmując powyższym szkoły podstawowe, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowawcze. Uprawnienie i jednocześnie obowiązek do prowadzenia, zakładania i likwidacji szkół nie oznacza dowolności w tym zakresie, albowiem ograniczają je przepisy ustawowe, co wyraźnie wynika z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, określającego jej typ, nazwę i siedzibę. Oznacza to obowiązek założenia szkoły, gdyż ustawodawca użył tu zwrotu "zakłada się". Ust. 2 powołanego przepisu prawa określa minimum, które powinno być zawarte w treści aktu założycielskiego szkoły publicznej, a w szczególności jej zasięg terytorialny /obwód/ i nazwy miejscowości należących do obwodu, a także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Utworzone na podstawie uchwały Rady Gminy M.-P. (...) z dnia 4 marca 1999 r. jednostki, nazwane w jej par. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oddziałami Publicznego Gimnazjum w M.-P., są w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, podporządkowanymi organizacyjnie szkołami filialnymi. Z uwagi zaś na brak zdefiniowania w ustawie takich pojęć jak "szkoła filialna" czy "oddział" należy przyjąć, iż są to pojęcia znaczeniowo tożsame. Tym ostatnio wymienionym pojęciem posługuje się prawodawca dopiero w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie sposobu i terminów dostosowania działalności dotychczasowych szkół podstawowych do wymogów nowego systemu szkolnego oraz tworzenia gimnazjów /Dz.U. nr 14 poz. 124/, a więc w akcie normatywnym niższego rzędu. W świetle powyższego wzywający przyjmują, że zakwestionowana uchwała w istocie zmierza do likwidacji "oddziałów", czyli filii w T. i R. Publicznego Gimnazjum w M.-P. Proces likwidacji szkoły publicznej, którą również jest szkoła filialna szczegółowo uregulowany został w ustawie o systemie oświaty. Stosownie do zawartych w niej zapisów szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, a nadto organ prowadzący szkołę publiczną jest zobowiązany na sześć miesięcy przed przewidywanym terminem likwidacji szkoły do powiadomienia rodziców uczniów o powyższym i do uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wymienione wyżej zasady zostały zupełnie pominięte w tym przypadku. W szczególności brak jest uchwały Rady Gminy o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły podjętej w odpowiednim czasie, a zakwestionowana uchwała ich nie przytacza. Brak jest również zgody kuratora oświaty na likwidację, a rodzice o zamiarze likwidacji, bez podania przyczyn zostali powiadomieni pismem z dnia 28 sierpnia 2000 r. Takie działania Gminy rażąco naruszają prawo, gdy zważy się że w ten sposób pozbawia się uprawnień tak dzieci jak i rodziców. Brak zachowania wymienionych wyżej, przewidzianych procedurą reguł w konsekwencji prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały. Następnie Komitet Protestacyjny uzupełnił swoje wezwanie pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy M.-P. w dniu 20 września 2000 r. kwestionując w nim możliwość powołania się w uchwale na art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, który to przepis wszedł w życie dopiero z dniem 1 września 2000 r. o czym stanowi art. 75 pkt 4 cyt. ustawy. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy M.-P. działając w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwałą z dnia 22 września 2000 r. (...) uznała je za nieuzasadnione. W związku z powyższym Komitet Protestacyjny mieszkańców wsi T. i W., działając z umocowania mieszkańców tych wsi wystąpił ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy M.-P. (...) z dnia 21 czerwca 2000 r., zarzucając naruszenie wymienionych już w wezwaniu przepisów prawa, a nadto rażące naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W motywach skarżący przytoczyli identycznej treści argumentację, którą przedstawili już uprzednio w swoim wezwaniu dotyczącym naruszenia interesu prawnego i uprawnień skierowanym do Rady Gminy M.-P., uzupełniając ją o tyle, iż ich zdaniem podjęte przez Radę Gminy działania ograniczają prawo rodziców do wyboru szkoły dla swoich dzieci i odnosi się to także do lokalizacji szkoły, a poza. tym, iż nieobowiązujący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały art. 63 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 21 luty 2000 r. i tak nie dotyczy stanu faktycznego objętego sprawą, albowiem odnosi się on do sytuacji kiedy gimnazjum funkcjonuje w kilku budynkach, ale w tej samej miejscowości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M.-P. wniosła o jej oddalenie polemizując ze stanowiskiem skarżących co do zakwalifikowania oddziału zamiejscowego Publicznego Gimnazjum w M.-P. z siedzibą w T. jako szkoły filialnej tego Gimnazjum. W rzeczywistości bowiem zarówno stan faktyczny jak i prawny Publicznego Gimnazjum w M.-P. określony został uchwałą Rady Gminy M.-P. (...) z dnia 4 marca 1999 r. w par. 1 której stawowi się, że zakłada się Publiczne Gimnazjum w Miejscu Piastowym z oddziałami w T. i w R. Także w uchwale Rady Gminy M.-P. z dnia 25 sierpnia 1999 r. (...) podjętej w sprawie nadania Statutu Publicznego Gimnazjum w M.-P. nie przewidziano istnienia szkół filialnych, zaś w rozdz. VII - Postanowienia końcowe załącznika do uchwały wskazano w ust. 8, iż do dnia 31 sierpnia 2001 r. funkcjonuje ono z oddziałami zamiejscowymi w R. i w T. O umiejscowieniu oddziałów Gimnazjum w R. i w T. zadecydowano w oparciu o par. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie sposobu i terminów dostosowania działalności dotychczasowych szkół podstawowych do wymogów nowego systemu szkolnego oraz tworzenia gimnazjów /Dz.U. nr 14 poz. 124/. Podejmując zaskarżoną uchwałę kierowano się zapisem zawartym w art. 63 ust 2. powołanej wyżej ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji państwowej, który to przepis stwarza możliwość zorganizowania oddziałów gimnazjum poza jednym budynkiem, jednakże pod warunkiem, że znajdują się w tej samej miejscowości. Skoro nie było filii, a oddziały gimnazjum mogą się mieścić jedynie w miejscowości będącej siedzibą gimnazjum, działanie Rady Gminy było prawidłowe i uzyskało akceptację tak Kuratorium Oświaty jak i organu nadzoru tj. Wojewody P. Błędnie skarżący zakładają, że oddział szkolny jest tożsamy z filią, albowiem oddział szkolny to nic innego jak klasa szkolna tak w znaczeniu osobowym jak i materialnym. Szkoły filialne muszą być określone w akcie założycielskim /art. 58 ust. 2 o systemie oświaty/, brak zaś postanowień w nim dotyczących tej kwestii tak jak ma to miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały stanowi o tym że art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi o likwidacji placówki, nie ma w tej sytuacji zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty wbrew sugestiom skarżących nie podważają legalności zaskarżonej uchwały, która to kwestia stosownie do zapisu zawartego w art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podlega ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnosądowym. Poza sferą tej oceny pozostają natomiast względy słuszności i celowości, do których również skarżący się odwołują. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu pozostaje zatem legalność uchwały Rady Gminy M.-P. z dnia 21 czerwca 2000 r. (...) podjętej w sprawie zmian w uchwale dotyczącej założenia gimnazjum, ustalenia planu sieci oraz granic jego obwodu w Gminie M.-P. i modyfikującej tę ostatnio wymienioną uchwałę w zakresie odnoszącym się praktycznie do likwidacji oddziałów Publicznego Gimnazjum w M.-P. mających swoją siedzibę w T. i w R., a zatem w innych miejscowościach. Kwestionując przedmiotową uchwałę skarżący w pierwszej kolejności zarzucają organowi naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, twierdząc iż założenie szkoły publicznej /gimnazjum/ jest ustawowo określonym obowiązkiem Gminy i nie jest zależne wyłącznie od woli jej organów, a wynika z ich zadań związanych z koniecznością zaspokojenia potrzeb wspólnoty w sprawach z zakresu oświaty. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu podkreślić wypadnie, iż powołany przepis prawa istotnie zalicza do zadań własnych gminy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach oświaty. Nie oznacza to jednak, aby w sprawie założenia czy likwidacji szkoły, tym bardziej w sprawie likwidacji szkół filialnych, czy też oddziałów szkoły wola określonych grup mieszkańców miała charakter wiążący i żeby jej nieuwzględnienie przez właściwy organ gminy samo przez się stanowiło o nieważności podjętej w tym przedmiocie niezgodnie z postulatami mieszkańców uchwały o ile wola mieszkańców nie została wyrażona w prawem przewidzianej formie, która obliguje organ do jej honorowania /np. referendum/. W samej zaś sprawie nie budzi wątpliwości fakt istnienia kompetencji po stronie Rady Gminy M.-P. do założenia Gimnazjum i że problematyka ta należy do zadań własnych Gminy /art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty/ jak również do nadania tego typu szkole statutu /art. 58 ust. 6 ustawy/. Nadając zaś statut organ ten określa także organizację szkoły /art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy/ a zatem jej strukturę organizacyjną. Inaczej mówiąc rozwiązując ten problem rada gminy powołać może szkoły filialne czy też oddziały powołanej szkoły. Prawdą jest, na co zwracają uwagę skarżący, iż ostatnio wymienione pojęcia nie zostały normatywnie zdefiniowane, konsekwencją czego jest konieczność określenia ich zakresu treściowego przy użyciu instrumentów wynikających z wykładni literalnej. Jeżeli zaś tak to pod pojęciem "filii" rozumieć należy "oddział instytucji (...) zależny od niej /vide: Mały słownik języka polskiego - W. 1996 r. str. 198/, a pod pojęciem "oddziału" - część składową instytucji stanowiącą pewną całość /vide cyt. słownik str. 539/. W tej kwestii należałoby zatem zgodzić się ze skarżącymi, iż są to w zasadzie pojęcia tożsame, o tyle zwłaszcza że zarówno oddziały jak i szkoła filialna nie są jednostkami samodzielnymi, ale jako pośrednio wyodrębnione, podlegającymi organizacyjnie "szkole głównej" jednostkami stanowiącymi jej segment organizacyjny. Pewne dystynkcje pozwalające na bliższą charakterystykę "oddziału" dla celów związanych z realizacją spraw z zakresu oświaty wprowadził prawodawca w par. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie sposobu i terminów dostosowania działalności dotychczasowych szkół podstawowych do wymogów nowego systemu szkolnego oraz tworzenia gimnazjów /Dz.U. nr 14 poz. 124/ stanowiąc, iż w braku możliwości zorganizowania gimnazjum w odrębnym budynku lub w budynku jednej szkoły poszczególne oddziały gimnazjum mogą mieścić się w budynkach kilku szkół i to że posłużył się tym pojęciem w akcie normatywnym niższej rangi nie oznacza bynajmniej, iż w ten sposób nie można go określać. Oznacza to jednak tylko tyle, że w gimnazjach funkcjonować mogą oddziały i że siedzibą ich może być odrębny budynek. Nie wyklucza to tym samym możliwości zlokalizowania oddziału w innej miejscowości od tej w której siedzibę ma gimnazjum. Nie ta kwestia jest jednak najbardziej istotna dla rozstrzygnięcia sprawy w związku z kolejnym podniesionym przez skarżących zarzutem. Istota rzeczy tkwi bowiem w tym, iż zarówno oddział jak i szkoła filialna jest jednostką organizacyjną podporządkowaną "szkole głównej" i ta ostatnia tylko w rozumieniu ustawodawcy stanowi jednostkę samodzielną dla powstania i likwidacji której ustawodawca wyodrębnił odrębną o zaostrzonych rygorach procedurę. Dowolnie zatem, bez powołania się na konkretnie oznaczone przepisy prawa i niewątpliwie na użytek sprawy skarżący prezentując tezę, iż odziały Gimnazjum w M.-P. umiejscowione w T. i R., które w ich pojęciu są szkołami filialnymi tożsame są ze szkoła publiczną jako instytucją normatywnie ukształtowaną w ustawie o systemie oświaty. Stąd też nie można skutecznie twierdzić, iż podejmując uchwałę o likwidacji oddziałów Gimnazjum w M.-P., zlokalizowanych w T. i w R. Rada Gminy M.-P. naruszyła art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Powołane bowiem przepisy prawa wyraźnie stanowią o likwidacji szkoły publicznej, a nie podporządkowanych szkole jej jednostek organizacyjnych, będących jedynie elementem ustawowo określonej całości. Brak jest bowiem podstaw do wykładnia pojęcia szkoły w sposób rozszerzający, tym bardziej że prowadziłoby to do nieuprawnionego ograniczenia suwerenności gminy w sprawach z zakresu oświaty na terenie objętym jej właściwością. Inaczej mówiąc rzecz w tym, iż do likwidacji oddziału czy szkoły filialnej wbrew sugestiom skarżących nie mają zastosowania zasady przewidziane w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, a Sąd nie jest uprawniony do badania zgodności zaskarżonej uchwały z zasadami słuszności czy celowości. Ubocznie jedynie odnosząc się do kolejnego -podniesionego przez skarżących zarzutu należy zauważyć, iż wadliwie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano się na art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, albowiem istotnie w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały przepis ten jeszcze nie obowiązywał. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.