II SA/Ka 2606/00

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. /bez daty/, (...), w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy o ustaleniu miesięcznych diet radnych - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie. Uchwałą (...) Rady Miejskiej z 25 września 2000 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, art. 27 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi /Dz.U. nr 26 poz. 306/ i par. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnych diet radnych przysługujących radnemu gminy /Dz.U. nr 61 poz. 710/, ustalono - w wysokościach procentowych - miesięczne diety radnych, zróżnicowane w zależności od ich funkcji, od 75 procent do 50 procent, przy czym każda nieusprawiedliwiona nieobecność radnego na posiedzeniu Rady, Komisji lub Zarządu Miasta zmniejszała dietę miesięczną o 10 procent. Uchwała, jak to określono w jej par. 5, weszła w życie "z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 listopada 2000 r." Niedatowanym rozstrzygnięciem nadzorczym /na egzemplarzu, który wpłynął do Biura Rady Miejskiej określono jej wpływ: 23 października 2000 r./ Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako niezgodnej z art. 25 ust. 4 i 8 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu tego aktu nadzoru wyjaśniono, że uprawnienie radnego do pobierania diety wynika bezpośrednio z ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie ustala go uchwała, lecz tylko je uszczegóławia, "przez co czyni go możliwym do wykonania". Mając na uwadze fakt, że w przedmiotowej uchwale nie określono kwoty bazowej, na podstawie której miałaby być obliczona wysokość diety, "de facto uniemożliwiono radnym skorzystanie z przysługujących ustawowo uprawnień /technicznie je blokując/". Rada Miejska, uchwałą (...) z 30 października 2000 r., wyraziła wolę zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, powierzając wykonanie tej uchwały Zarządowi Miasta. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Gmina zarzuciła, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. jest niezgodne z art. 91 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 4 i 8 ustawy o samorządzie gminnym. W podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały wskazano m.in. przepis art. 25 ust. 6 tej ustawy, z którego wynika, iż kwota bazowa określana jest w ustawie budżetowej, zaś mając na uwadze fakt, iż w kolejnych ustawach budżetowych może ona ulegać zmianom, nieracjonalne byłoby coroczne nowelizowanie uchwały o dietach. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje zatem na istotne naruszenie prawa. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Ś. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym określa maksymalną wysokość diet. A zatem, rada gminy, chcąc za podstawę obliczenia wysokości diet radnych przyjąć kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej, powinna to wyraźnie i jednoznacznie wyrazić w treści uchwały. W piśmie procesowym z 8 marca 2001 r. Wojewoda Ś. ustosunkował się do braku daty w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, uznając, że nie była to istotna wadliwość w sytuacji, w której rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przed upływem ustawowego 30-dniowego terminu, przewidzianego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym /doręczono je Gminie 23 października 2000 r./. W tym względzie stosuje się odpowiednio art. 107 Kpa. /art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym/, zaś w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że brak daty nie stanowi istotnego uchybienia. Pogląd taki wynika z wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, z glosą J. Borkowskiego /OSP 1982 z. 9-10 poz. 169/ oraz z komentarzy do Ordynacji podatkowej - J. Zimmermanna /Toruń 1998, str. 222/ oraz C. Kosikowskiego, H. Dzwonkowskiego i A. Huhla /Warszawa 2000, str. 524/. Na rozprawie sądowej pełnomocnicy Wojewody Ś. podtrzymali wywody zawarte w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z 8 marca 2001 r. Wskazali ponadto, iż kompetencja Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie wynika z treści "ustawy czyszczącej", wydanej w celu uściślenia kompetencji, które budziły wątpliwości prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd, nie będąc związany granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA/, uznał przede wszystkim za niezbędne skontrolowanie tego, czy w rozpoznawanej sprawie Wojewodzie Ś. przysługiwały kompetencje organu nadzoru. Chodzi o problem rozdziału kompetencji nadzorczych, jaki wynika z przepisów ustrojowych oraz określających ustawowe zadania wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych, bowiem zakres właściwości tych organów jest istotny w sprawie odnoszącej się do zakwestionowanej co do legalności przez Wojewodę Ś. uchwały organu Gminy regulującej zasady i tryb ustalania diet dla radnych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale VII, odnoszącym się do samorządu terytorialnego - nie różnicując kompetencji organów nadzoru w zależności od jednostek samorządu terytorialnego /gminy, powiaty, województwa/ - w art. 171 ust. 2 stanowi, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Ustawy zwykłe, które zgodnie z hierarchią źródeł prawa powinny uwzględniać regulację prawną zawartą w ustawie zasadniczej, ten podział kompetencji nadzorczych identycznie określiły w ustawach o samorządzie powiatowym /art. 76 ust. 1/ oraz o samorządzie województwa /art. 78 ust. 1/, natomiast w ustawie o samorządzie gminnym - mimo wielokrotnej jej nowelizacji, także po wejściu w życie Konstytucji - pozostał odmiennie sformułowany przepis art. 86, w którym kompetencje nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych odniesiono do "zakresu spraw budżetowych". Trzeba jednak uwzględnić, iż w art. 1 ust. 2 pkt 1 znowelizowanej ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ dostosowano zadania i kompetencje nadzorcze tych izb wobec wszystkich jednostek samorządu terytorialnego "w zakresie spraw finansowych", niezależnie od zadań o charakterze jedynie kontrolnym /gospodarki finansowej i zamówień publicznych/. Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/, dokonując w art. 31 kolejnej nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, nadała nowe brzmienie przepisowi art. 11 ust. 1, a mianowicie przez uszczegółowienie zadań kontrolnych /"izba bada"/ regionalnych izb obrachunkowych w odniesieniu do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian /pkt 1/ oraz budżetu i jego zmian /pkt 2/. Ta regulacja nie może być utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do "badania" tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, bowiem zakres kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych określony został w innych przepisach - w tym w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Uchwała rady gminy regulująca diety radnych mieści się w zakresie spraw finansowych, nie wyłączając materii jej regulacji jako w istocie rzeczy mieszczącej się również w zakresie spraw budżetowych sensu largo. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, doszło do naruszenia przepisów o właściwości organów przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę w sprawie z zakresu finansowego /budżetowego/, w której kompetencje nadzorcze przysługiwały regionalnej izbie obrachunkowej. Z tej przyczyny Sąd, uwzględniając skargę Gminy, na zasadzie art. 24 ust. 2 w związku z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uchylił w całości zaskarżony akt nadzoru. Jeśli chodzi o brak daty zaskarżonego aktu nadzoru, to jedynie na marginesie należy zauważyć, iż wywody strony przeciwnej zawarte w piśmie procesowym z 8 marca 2001 r. odnoszące się do "minimum elementów" aktu administracyjnego nie wyłączają stanowiska, że data wydania aktu jest istotnym elementem rozstrzygnięcia /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 481 - teza 8.2 do art. 107 Kpa./.