II SA/Wr 444/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte z upoważnienia Wojewody D. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego we W. z dnia 15 marca 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 1 uchwały Zarządu Gminy P. z 28 maja 1998 r, (...) w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości w S. (...) - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zastępca Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru (...) Urzędu Wojewódzkiego we W. działając z upoważnienia Wojewody (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 marca 1999 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność par. 1 uchwały Zarządu Gminy P. z 28 maja 1998 r. (...) w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości w S. - działka zabudowana nr 240 /1 o powierzchni 540 m2. W uzasadnieniu wskazano, że w związku ze skarga Stowarzyszenia Rozwoju Społeczności Lokalnej "P." w S., w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości: działka zabudowana nr 240 /1 o pow. 540 m2 położonej w S., organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie uchwały Zarządu Gminy P. z 28 maja 1998 r. (...), w części dotyczącej tej nieruchomości. Badając legalność uchwały Zarządu Gminy w tym zakresie, organ nadzoru stwierdził, że uchwała ta rażąco narusza art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 48 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania, z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Jednocześnie w ust. 3 art. 48 ustawodawca rozstrzygnął, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe zwane dalej mieniem gminnym pozostają nienaruszone. Dlatego też rada gminy ustalając zakres działania sołectw i zasady przekazywania temu sołectwu składników mienia, winna mieć na względzie stan istniejący w dniu 26 maja 1990r. Zmienić go na niekorzyść sołectwa można jedynie za zgodą zebrania wiejskiego, wyrażoną w formie uchwały /A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym - Komentarz, Warszawa 1997, str. 280/. Rada Gminy w P. podejmując 30 sierpnia 1996r. uchwałę (...) w sprawie zatwierdzenia statutów sołectwa na terenie gminy P. nie przekazała sołectwu w S. w zarząd i korzystanie świetlicę - klubokawiarnię położoną na spornej nieruchomości. O przekazanie przedmiotowej nieruchomości wnioskowało Zebranie Wiejskie w S. w dniu 25 września 1995r. podejmując w tym zakresie stosowną uchwałę. Wniosek Zebrania Wiejskiego nie został przez Radę Gminy uwzględniony. Dnia 19 marca 1997 r. Rada Gminy P., uchwałą (...) przeznaczyła do sprzedaży nieruchomość gminną położona w S. w granicach działki nr 240 o pow. 0,08 ha. Wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Gminy. Zarząd Gminy w P., działając na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchwałą nr 230/98 z dnia 28 maja 1998 r. przeznaczył do sprzedaży między innymi nieruchomość zabudowaną położoną w S., działka nr 240/1 o pow. 540m2, Podejmując uchwały, organy Gminy P. nie uzyskały zgody Zebrania Wiejskiego Sołectwa S. na sprzedaż powyższej nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 10 stycznia 1995 r. SA/Wr 411/94 /Wokanda 1995 nr 6 poz. 35/ "Uchwała rady gminy o sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości gminnej, podjęta bez zgody zebrania wiejskiego, narusza art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym". Gmina P. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podejmując uchwały organy gminy nie uzyskały zgody Zebrania Wiejskiego sołectwa ponieważ wymóg taki nie istnieje. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostki pomocnicze zarządzają i korzystają z mienia komunalnego w zakresie określonym w statucie. Statut Gminy P. w par. 54 ust. 2 stanowi, że organy sołectwa zarządzają mieniem komunalnym przekazanym przez gminę i korzystając z niego ponoszą odpowiedzialność za straty. Tryb przekazania mienia, składników mienia oraz zakres zarządu nie określa statut sołectwa. Nieruchomość przeznaczona do sprzedaży położona w Skokowej działka zabudowana nr 240/1 o pow. 540 m2 nie znajduje się w wykazie mienia komunalnego przeznaczonego sołectwom na terenie Gminy P., stanowiącym załącznik do uchwały (...) Rady Gminy P. z 30 sierpnia 1996r. - Statut Sołectwa. Organy gminy przeznaczając przedmiotową nieruchomość do sprzedaży nie uszczupliły dotychczasowych praw Sołectwa w S. do korzystania z mienia. Nie można bowiem uszczuplić praw, które nie zostały przekazane, a tym samym Rada Gminy nie musiała uzyskać w tym zakresie zgody zebrania wiejskiego. Organ nadzoru potwierdził w rozstrzygnięciu nadzorczym fakt nie przekazania przedmiotowej nieruchomości sołectwu, zwrócił bowiem uwagę na fakt, że Zebranie Wiejskie wystąpiło do Rady Gminy o przekazanie nieruchomości, czego rada nie uwzględniła w nadanym Statucie Sołectwa. W tej sytuacji art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie został naruszony. W odpowiedzi na skargę Zastępca Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru (...) Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę wskazano, że uchwała Zarządu Gminy P. (...) z 28 maja 1998 r., w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości wpłynęła do Wojewody 15 lutego 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje: Zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ "Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej". Konstytucyjna zasada decentralizacji jest realizowana przez następne zasady w tym zasadę konstytucyjną przyjętą w art. 16 ust. 1, w myśl której "Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową" a następnie w zasadzie przyjętej w art. 16 ust. 2, która jest realizacją zapisanej w art. 15 ust. 1 zasady decentralizacji władzy publicznej. Wyrazem prawnym realizacji zasady decentralizacji władzy publicznej jest bowiem powierzenie jej wykonania innym od państwa podmiotom. Tak art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyjęcie jako podstawowej zasady konstytucyjnej ustroju terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej - zasady decentralizacji jest nie tylko powierzenie sprawowania władzy publicznej odrębnym od państwa podmiotom ale też zagwarantowanie tym podmiotom samodzielności /art. 16 ust. 2/ oraz zapewnienie ochrony sądowej tej samodzielności /art. 165/. Przyznanie samodzielności samorządowi terytorialnemu znajduje wyraz prawny w konstrukcji prawnej nadzoru, której zasadnicze elementy unormowane są w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności /ust. l/". Organowi nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe /ust. 2/". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej unormowała zatem dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego: - po pierwsze, kryterium ingerencji nadzorczej - z punktu widzenia legalności, - po drugie - organy powołane do sprawowania nadzoru, przyznając w tym zakresie kompetencje wojewodzie. O tej kompetencji stanowi też art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./ "Wojewoda sprawuje nadzór nad organami gminy, powiatu i samorządu województwa, na zasadach określonych w ustawach". Ustawa o administracji rządowej w województwie odsyła w zakresie unormowania kompetencji wojewody do sprawowania nadzoru nad organami gminy, powiatu i samorządu województwa do ustaw. Zasady zatem sprawowania nadzoru nad samorządem gminnym określa ustaw z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. 1996, 13 poz. 74 ze zm./. Przyznanie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, że jest to kompetencja, przysługująca temu organowi, której organ ten nie może powierzyć do wykonywania innym organom lub pracownikom urzędu. Jest to kompetencja przysługująca wyłącznie wojewodzie. O niedopuszczalności realizacji tej kompetencji w imieniu wojewody przez inne organy lub pracowników urzędu wojewódzkiego świadczy też szczególne unormowanie tej kompetencji w art. 25 powołanej ustawy o administracji rządowej w województwie, która odsyła w tym zakresie do ustaw. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 32 powołanej ustawy o administracji rządowej w województwie. Według art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o administracji rządowej w województwie "Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego nie zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich do załatwienia określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych". Przewidziana w art. 32 powołanej ustawy o administracji rządowej w województwie możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Wyrazem realizacji konstytucyjnej kompetencji nadzoru wojewody nad jednostką samorządu terytorialnego jest podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę. Brak podpisu wojewody, podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego przez pracownika urzędu wojewódzkiego jest naruszeniem przepisów prawa, którego konsekwencją jest wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego. W sprawie będącej przedmiotem skargi rozstrzygnięcie nadzorcze wydał z upoważnienia Wojewody (...) Zastępca Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru (...) Urzędu Wojewódzkiego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd orzekł jak w sentencji.