II SA/Wr 2350/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z 30 maja 2000 r. (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda D. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę (...) Rady Miejskiej w W. z 30 maja 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu stacji paliw płynnych i zabudowy usługowej przy ul. P. w W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, za zasądzeniem kosztów procesu według norm przepisanych. Na uzasadnienie podał, że podstawą wniesienia skargi jest istotne naruszenie przez kwestionowaną uchwałę art. 18 ust. 5 i 6 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, zwanej dalej ustawa planistyczną. Organ nadzoru pismem z 4 sierpnia 2000 r. wezwał Radę Miejską w W. do usunięcia naruszonej procedury w zakresie podejmowanej uchwały, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone do Rady Miejskiej W. 10 sierpnia 2000 r. i do dnia wniesienia skargi nie dokonano powtórzenia wskazanych czynności proceduralnych. Jedynie w piśmie z 6 września 2000 r. /L.dz. BRM 601-32/2000/ Przewodniczący Rady Miejskiej w W. poinformował, iż Zarząd Miejski przystąpił we własnym zakresie do usunięcia uchybień. Zgodnie z postanowieniami art. 18 ust. 2 ustawy, "zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 5/ zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a/ właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b/ właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c/ osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, 6/ wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w art. 10 ust. 2, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów". Z dokumentacji planistycznej dotyczącej tej uchwały wynika, iż potwierdzenia odbioru pism zawiadamiających o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, skierowanych do właścicieli nieruchomości oraz osób, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, datowane są na 28 lutego 2000 r., natomiast termin wyłożenia planu datuje się na 17 lutego 2000 r. - 9 marca 2000 r. /podobnie opinia merytoryczna D. Urzędu Wojewódzkiego w W. Wydział Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Oddział Zamiejscowy w W., (...), z 14 lipca 2000 r./. Według skarżącego, wskazane okoliczności naruszają kolejność przewidzianą w pkt 5 i 6 ust. 2 art. 18 ustawy. Zdaniem organu nadzoru, zarząd powinien najpierw zawiadomić podmioty wskazane w pkt 5 o terminie wyłożenia projektu planu, a następnie, po potwierdzeniu, iż zawiadomienia dotarły, może wykonać dyspozycję pkt 6 /tj. wyłożyć go do publicznego wglądu na 21 dni/. Natomiast w tym przypadku skuteczne zawiadomienie nastąpiło w trakcie biegu terminu wyłożenia projektu planu, a nie przed jego wyłożeniem. Praktyka taka narusza uzasadnione prawa podmiotów wskazanych w pkt 5 do zapoznania się z treścią planu w okresie 21 dni od dnia wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu. Mając powyższe okoliczności na względzie oraz upływ 30-dniowego terminu do usunięcia uchybień przez Gminę Miejską W., organ nadzoru popiera skargę. W odpowiedzi na skargę Gmina W., reprezentowana przez Zarząd Miasta W., wniosła o jej oddalenie, za zasądzeniem od Wojewody D. na rzecz Gminy W. kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 800 zł. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przygotowania do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy usługowej przy ul. P. w W. popełnione zostały drobne, nieistotne i nie naruszające żadnego prawnie chronionego interesu uchybienia, które Wojewoda D. uznał za naruszające prawo w znaczeniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Strona przeciwna wskazuje, że według niej stanowisko reprezentowane przez Wojewodę D. w skardze, domagające się stwierdzenia nieważności wskazanej w skardze uchwały, nie powinno być uwzględnione. Naruszenie prawa, które zdaniem Wojewody D., działającego jako organ nadzoru nad organami samorządu terytorialnego, prowadzi do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, sprowadza się, zdaniem strony przeciwnej, do nieistotnych różnic w terminach zawiadomień o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu z terminami jego wyłożenia, i wskutek tego do nałożenia się na siebie terminów. Pełnomocnik prezentuje, w imieniu Gminy, pogląd, że takie uchybienie nie stanowi naruszenia prawa w stopniu dającym organowi nadzoru tytuł do domagania się stwierdzenia nieważności uchwały. Przede wszystkim należy bowiem zważyć, iż żadna z osób, których postępowanie dotyczy, nie podniosła jakichkolwiek zastrzeżeń wobec planu i jakiejkolwiek osoby, uczestnika postępowania czy też strony, prawa nie zostały ani istotnie naruszone, ani nawet zagrożone. Domaganie się w tej sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności, wynikającą z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Wprawdzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza sankcję nieważności ex lege, jednak dotyczy to naruszenia trybu przewidzianego ustawą. Gmina W. uważa, że tryb ten nie został naruszony. Niezależnie jednak od tego, podniesione przez Wojewodę uchybienia, mimo braku takiej prawnej potrzeby, zostaną usunięte przez powtórzenie czynności uzgadniających, o czym Wojewoda D. był informowany, jednak co nie odwiodło go od domagania się stwierdzenia nieważności uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w ciągu 7 dni od daty jej podjęcia. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego /art. 93 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym/. Zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu /czemu w istocie nie przeczy również strona przeciwna w odpowiedzi na skargę/, została podjęta z naruszeniem prawa. Uchwała ta dotyczy zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jako prawo miejscowe jest aktem normatywnym i podstawą do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany określa art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. W treści art. 18 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy wymienione zostały w sposób bardzo szczegółowy poszczególne fazy przygotowania planu miejscowego. Obowiązek ich przestrzegania, nie wyłączając nawet kolejności ich przeprowadzenia, musi być bezwzględnie zachowany. I tak, z regulacji art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy wynika, że zarząd gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania /zmiany/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 5/ zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a/ właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b/ właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c/ osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, 6/ wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w art. 10 ust. 2, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o jego wyłożeniu ogłasza w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to, iż potwierdzenia odbioru pism zawiadamiających o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, skierowanych do właścicieli nieruchomość oraz osób, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, datowane są na 28 lutego 2000 r., natomiast termin jego wyłożenia datuje się na 17 lutego - 9 marca 2000 r. A zatem, niesporne jest, iż naruszono kolejność przewidzianą w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem najpierw zarząd powinien zawiadomić podmioty wykazane w pkt 5 o terminie wyłożenia projektu planu, a następnie, po uzyskaniu zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień, wykonać dyspozycję zawartą w pkt 6, tzn. ogłosić o terminie wyłożenia i wyłożyć go do publicznego wglądu na 21 dni. Skuteczne zawiadomienie w tej sprawie nastąpiło /jak trafnie zarzuca skarga/ w trakcie biegu terminu wyłożenia projektu planu. Taka praktyka narusza niewątpliwie prawa stron do zapoznania się z treścią planu w okresie 21 dni od dnia jego wyłożenia. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu należy zauważyć, iż ustawodawca nadał niezwykle wysoką rangę procedurze tworzenia prawa miejscowego. Jakiekolwiek bowiem naruszenie tej procedury powoduje, z mocy art. 27, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustanowienie tego rodzaju zasady jest ze wszech miar uzasadnione. Skoro bowiem plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Nie można przy tym pominąć, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania własności, a w rezultacie niejednokrotnie ograniczają prawo własności /por.: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, str. 73/. A zatem, każde naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 skutkuje nieważność uchwały rady gminy. Do takich naruszeń doszło w tej sprawie, co wyżej wykazano. Trzeba podkreślić, iż gdyby wykazane w tej sprawie naruszenia procedury opracowywania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały ponowione, lecz przed podjęciem uchwały z 30 maja 2000 r., to można by było wówczas mówić o ich wyeliminowaniu. W tej sprawie doszło do powtórzenia zakwestionowanych czynności, lecz nie ma to jakiegokolwiek znaczenia dla wyżej wyrażonej oceny Sądu, gdyż powtórzenie przedmiotowej procedury nastąpiło w kilka miesięcy po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, tj. we wrześniu 2000 r., zaś zaskarżona uchwała pochodzi z 30 maja 2000 r. Z powyższych przyczyn, Sąd, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5 oraz art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzeka jak w sentencji.