II SA/Gd 233/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2001 r. na rozprawie sprawy ze skargi Teresy S. na decyzję Wojewody P. z dnia 21 stycznia 1999 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. (...). Skarżąca Teresa S wniosła skargę na decyzję Wojewody P. z dnia 21 stycznia 1999 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 18 czerwca 1997 r. (...) o udzieleniu "A.G.I.B. E.-I." Spółka z o.o. w S. pozwolenia na budowę parkingu wielopoziomowego z częścią biurową, układu drogowego w rejonie parkingu i przełożeń kolidujących z tą inwestycją. Zaskarżona decyzja została podjęta po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia, w wyniku skargi skarżącej, przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w G. wyrokiem z dnia 31 marca 1998 r., decyzji Wojewody G. z dnia 28 sierpnia 1997., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 18 czerwca 1997 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zasadny był jedynie zarzut skarżącej dotyczący orzeczenia technicznego sporządzonego przez inż. Janusza P. Sąd w szczególności przyjął, iż w sprawie zachodziła konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu, jaki może mieć zaprojektowana inwestycja z jej układem komunikacyjnym, na pogarszanie się stanu technicznego budynku, w którym mieszka skarżąca, zaś orzeczenie techniczne sporządzone przez inż. Janusza P. mało, że nie mogło być uznane za opinię biegłego, to jeszcze z powodu uchybienia przepisom postępowania dotyczącym przeprowadzania dowodów, nie można mu było nadać żadnego znaczenia dowodowego. W związku z tym Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, z zastosowaniem art. 79, art. 81 i art. 84 Kpa, na okoliczność wpływu zaprojektowanej inwestycji, wraz z układem komunikacyjnym, na dom, w którym znajduje się mieszkanie, stanowiące własność skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zwrócił się do biegłego o wydanie opinii. Biegły w opinii z dnia 4 września 1998 r. stwierdził, iż projektowane włączenie ruchu samochodów osobowych o prędkości ograniczonej do 30 km/h z ul. K. obok istniejącego budynku przy ul. R. celem dojazdu do wielopoziomowego garażu nie spowoduje drgań zagrażających stateczności konstrukcji budynku, w którym mieszka skarżąca. Następnie w dniu 21 stycznia 1999 r. organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu której stwierdził, iż na podstawie dowodu z opinii biegłego, przeprowadzonego z udziałem skarżącej oraz pozostałych zainteresowanych stron, oraz po ponownym zbadaniu całości akt sprawy i ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze skarżąca podniosła zarzuty dotyczące przeprowadzonego w postępowaniu przed organem odwoławczym dowodu z opinii biegłego, zarzuty dotyczące ochrony środowiska oraz zarzuty dotyczące istniejących obecnie okoliczności faktycznych i zasadności przyjętych rozwiązań projektowych. Podnosząc zarzuty dotyczące opinii biegłego twierdziła, że nie zapoznano jej z tą opinią i uniemożliwiono jej złożenia do niej zastrzeżeń oraz zgłaszała zastrzeżenia do pracy biegłego, gdyż twierdziła, że, jak to ujęła, "komisja nie była w stanie ocenić zniszczeń, chodziła krótko, nie badano pęknięć stropów, osiadania konstrukcji budynku". Podnosząc zarzuty dotyczące ochrony środowiska zarzuciła, bez bliższego wyjaśnienia, iż nie uwzględniono wymogów ochrony środowiska. W pozostałych zarzutach wskazała na wykorzystywanie przejazdu obok jej domu w celu skracania drogi i na użytkowanie parkingu, wbrew postanowieniom pozwolenia na budowę, nie tylko na potrzeby hotelu oraz wywodziła, iż dojazd od ul. P.-G. i ul. R jest wystarczający dla potrzeb parkingu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zasadne są w szczególności zarzuty skargi dotyczące przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 10 par. 1 Kpa organy administracji publicznej są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest dopuszczalne, stosowanie do par. 2 powołanego artykułu, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z kolei według art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa art. 10 par. 2 Kpa. Jeżeli organ administracji publicznej odstępuje od obowiązku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów, jest zobowiązany, w myśl art. 10 par. 3 Kpa, utrwalić w aktach sprawy w formie adnotacji przyczyny tego odstąpienia. Zgodnie z art. 79 par. 1 Kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia m.in. dowodu z biegłych na siedem dni przed terminem. Nadto stosownie do par. 2 tego artykułu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu i może zadawać biegłemu pytania i składać wyjaśnienia. W niniejszej sprawie brak dowodu na to, aby skarżącej umożliwiono wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego. Brak też adnotacji, w której wskazano by przyczyny odstąpienia od tej czynności. W niniejszej sprawie brak również dowodów, aby skarżąca została zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego tak, aby mogła zadawać mu pytania i składać wyjaśnienia. Z części wstępnej opinii biegłego wynika, że oględziny budynku przez biegłego zostały przeprowadzone w dniu 24 sierpnia 1998 r. oraz, że w tej czynności brała udział m.in. skarżąca. Czynność ta nie może jednak być uznana za przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W dniu 24 sierpnia 1998 r. opinia biegłego jeszcze nie istniała, została ona sporządzona na piśmie w dniu 4 września 1998 r. i złożona w Urzędzie Wojewódzkim w dniu 9 września 1998 r. Skarżąca brała zatem udział we wstępnej fazie złożonego procesu powstawania opinii biegłego; w fazie, w której biegły zbierał informacje niezbędne do wyrażenia opinii o przedstawionym zagadnieniu. Skarżąca nie miała natomiast możliwości wypowiedzenia się co do efektu pracy biegłego; efektu, który był wypadkową zebranych informacji oraz fachowej wiedzy biegłego i który został wyrażony w formie pisemnej w dokumencie opatrzonym datą 4 września 1998 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje w sposób obszerny dowodu z opinii biegłego. W szczególności nie zostało unormowane w jakiej formie opinię należy sporządzić. Z art. 67 par. 2 pkt 2 Kpa wynika, iż przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego może przybrać formę ustnej wypowiedzi biegłego. Jeżeli opinia biegłego ma być przedstawiona w takiej formie, to udział stron w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego nie będzie nastręczał większych trudności. Wystarczy bowiem wówczas zawiadomić stronę o miejscu i terminie przesłuchania biegłego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wykluczają też pisemnej formy opinii biegłego. Taka forma opinii biegłego, jak wykazuje praktyka, jest najczęściej stosowaną. Wówczas jednak powstaje zasadnicze zagadnienie, w jaki sposób zapewnić stronie udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego sporządzonej w formie pisemnej. Sporządzenie opinii w formie pisemnej wyklucza udział strony w "wypowiadaniu" opinii przez biegłego, gdyż czyni on to sporządzając dokument pisemny. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają też na organ administracyjny obowiązku przeprowadzania rozprawy, której przedmiotem byłaby wcześniej złożona opinia biegłego. Z drugiej strony treść przepisu art. 79 Kpa jest jednoznaczna - strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu i ma prawo zadawać biegłym pytania i składać wyjaśnienia. W związku z tym trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nawet wówczas, gdy opinia biegłego przybiera formę pisemną, należy stronie stworzyć warunki do zadawania biegłemu pytań i składania wyjaśnień, zwłaszcza wtedy, gdy zgłasza ona do sporządzonej opinii zastrzeżenia /wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1990 r., SA/Gd 1115/89 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1993 nr 4 poz. 67, wyrok NSA z dnia 6 maja 1998 r., I SA/Ka 1604/96, nie publ., wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r. II SA 635/83 - ONSA 1983 nr 2 poz. 52/. Zatem należy przyjąć, że jeżeli biegły sporządził opinię w formie pisemnej, należy zawiadomić stronę o sporządzeniu takiej opinii, pouczyć o możliwości zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia zastrzeżeń. Następnie zaś, jeżeli strona zgłosi zastrzeżenia do opinii biegłego, należy przesłuchać biegłego z udziałem stron postępowania. Takie postępowanie zapewni stronie możliwość zarówno zadawania biegłemu pytań i składania wyjaśnień /art. 79 kodeks postępowania administracyjnego/, jak i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów /art. 10 par. 1 Kpa i art. 81 Kpa/. Z powyższego wynika, iż udział skarżącej w oględzinach poprzedzających sporządzenie opinii na piśmie nie może być uznany za spełnienie wymogów określonych w art. 79, art. 81 i art. 10 par. 1 Kpa. Tym samym stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję podjęto z naruszeniem art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który stanowi, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazane uchybienia są istotne, gdyż ustalenie, którego dotyczą mają istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Niezależnie od tego należy zauważyć, iż akta administracyjne dołączone do odpowiedzi na skargę dają podstawy do powzięcia wątpliwości, co do kompletności sporządzonej opinii. Co więcej, z akt administracyjnych wynika, iż wątpliwości takie były też udziałem organu odwoławczego. Z adnotacji znajdujących się w aktach wynika, iż opinia sporządzona w dniu 4 września 1998 r. została z inicjatywy organu odwoławczego w bliżej nieokreślony sposób uzupełniona. W aktach administracyjnych znajduje się adnotacja, z której wynika, że dowód z opinii biegłego został złożony w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 9 września 1998 r., zaś z następnej adnotacji, opatrzonej datą 15 września 1998 r. i nieczytelnym podpisem, wynika, iż opinia biegłego /nazwana w tej adnotacji "Ekspertyza"/ została uzupełniona o bliżej nieokreślone "dane" stosownie do również bliżej nieokreślonych "wskazań". W aktach brak jakiegokolwiek dokumentu pochodzącego od biegłego lub protokołu jego przesłuchania, które świadczyłby, iż opinia z dnia 4 września 1999 r. została przez niego uzupełniona. Nie wiadomo zatem czego dotyczyły "wskazania" i w jaki sposób opinia została uzupełniona. Jednakże wskazane adnotacje dowodzą, iż złożona w dniu 9 września 1998 r. opinia, nawet w ocenie organu administracyjnego, nie była dziełem skończonym. Brak zaś w aktach administracyjnych efektu uzupełnienia opinii, w sposób skuteczny uniemożliwia Sądowi ocenę, czy w poprawionej wersji opinia, mimo podniesionych przez skarżącą zarzutów, jest wiarygodną podstawą ustalenia, iż projektowana budowa nie spowoduje żadnego zagrożenia dla budynku, w którym znajduje się mieszkanie należące do skarżącej. Wskazać też należy, iż sposób postępowania w niniejszej sprawie organu odwoławczego, który przeprowadzając dowód z opinii biegłego nie podjął żadnych działań, aby skarżąca mogła zapoznać się z pisemną opinią biegłego, niewątpliwie nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa /art. 8 Kpa/. Na skutek postępowania organu, skarżąca może zasadnie przypuszczać, iż cokolwiek by w rozpoznawanej sprawie nie uczyniła, nie będzie to miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze uznano, iż skarga jest zasadna, gdyż podejmując zaskarżoną decyzję organ administracyjny naruszył powołane przepisy postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut dotyczący nieuwzględnienia wymogów ochrony środowiska nie został przez skarżącą uzasadniony. Jeżeli zaś dotyczy on tych aspektów ochrony środowiska, na które skarżąca zwracała uwagę w poprzedniej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy wskazać, iż o ich niezasadności Sąd ten orzekł w wyroku z dnia 31 marca 1998 r. Fakty dotyczące nieprawidłowego wykonania projektowanej inwestycji, czy też użytkowania wybudowanego obiektu niezgodnie z przeznaczeniem określonym w projekcie, nie mają znaczenia dla oceny zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z prawem. Mogą one natomiast stanowić podstawę wszczęcia po zakończeniu procesu inwestycyjnego innych postępowań w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, np. w oparciu o art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 lub art. 71 ust. 3 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.