II SA/Wr 870/01

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" W. K. i W. F. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 15 stycznia 2001 r. w przedmiocie: stwierdzenia podjęcia par. 4 ust. 4 uchwały Zarządu Województwa D. (...) z 26 września 2000 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznania pracownikom pedagogicznym oświatowych jednostek organizacyjnych Samorządu Województwa D. dodatków: motywacyjnego, funkcjonalnego i za warunki pracy oraz innych składników wynagrodzenia, z istotnym naruszeniem prawa, postanawia - odrzucić skargę. Komisja Międzyzakładowa Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" W. K, oraz W. F. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 15 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie: stwierdzenia podjęcia par. 4 ust. 4 uchwały Zarządu Województwa D. (...) z 26 września 2000 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania pracownikom pedagogicznym oświatowych jednostek organizacyjnych Samorządu Województwa D. dodatków: motywacyjnego, funkcjonalnego i za warunki pracy oraz innych składników wynagrodzenia, z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że 12 października 2000 r. skarżąca strona zwróciła się do Wojewody D. z wnioskiem o unieważnienie ww. uchwały Zarządu Województwa D., której zarzucono, że wysokość uchwalonych dodatków jest krzywdząca, ponieważ zostały one obniżone z 30 procent i 40 procent do 17,5 procent, a zakres obowiązków został zwiększony. W rezultacie, wielu nauczycieli i wychowawców zamiast podwyższenia wynagrodzenia otrzymuje dodatek wyrównawczy. Ponadto "Regulamin" został uchwalony bez uzgodnienia ze związkami zawodowymi. Stanowi to naruszenie art. 77[2] par. 4 kodeksu pracy, który mówi, że "(...) Jeżeli u danego pracodawcy działa zakładowa organizacja związkowa, pracodawca uzgadnia z nią regulamin wynagrodzenia", oraz art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./, który również stanowi, że "zakładowy system wynagradzania pracodawca ustala w uzgodnieniu ze związkami zawodowymi". Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny 2 lutego 2001 r. /II SA 3057/00/. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ nadzoru stwierdził, że par. 4 załącznika do uchwały - Regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe zasady i warunki przyznawania nauczycielom składników wynagrodzenia, w sposób istotny narusza par. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawek wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczegółowych przypadków zaliczenia okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniający do dodatku za wysługę lat /Dz.U. nr 39 poz. 455/ w związku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 r. nr 56 poz. 357 ze zm./. Organ nadzoru nie znalazł jednak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie z powodu braku legitymacji skarżącego do jej wniesienia. Organ kwestionuje legitymację z tego względu, że nie istnieje żaden przepis prawa upoważniający osoby wnoszące do organu nadzoru o stwierdzenie nieważności uchwały do zaskarżenia wydanego przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu nieuwzględnienia zarzutów podniesionych we wniosku. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym z urzędu. Uprawnienia nadzorcze wojewody wobec województwa wynikają wprost z ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./, która nie przewiduje osób trzecich w tym postępowaniu. Wnioski osób trzecich mogą być traktowane tylko jako źródło informacji o niezgodności uchwały z prawem. Według art. 82 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, na rozstrzygnięcie nadzorcze organ samorządu terytorialnego może w ciągu 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego złożyć skargę do sądu administracyjnego. Według art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, rozstrzygnięcia nadzorcze, o których mowa w art. 84 ust. 2 i art. 85 ust. 1, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawnione jest województwo. Podstawą wniesienia skargi jest uchwala sejmiku województwa. Ustawa o samorządzie województwa nie stanowi o zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego środka nadzorczego przewidzianego w art. 83. Nie może to jednak oznaczać, że województwu nie przysługuje skarga do tego Sądu. Podstawą do jej wniesienia jest art. 16 ust. 1 pkt 7 oraz art. art. 33-35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Dalej wywodzono, że zgodnie z art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd uwzględniając skargę organu jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten wskazuje, że podmiotem uprawnionym do złożenia skargi może być wyłącznie organ województwa samorządowego, którego nieważność uchwały została orzeczona. Ponadto podkreślono, że strona skarżąca nie dopełniła warunku wynikającego z art. 34 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie zwróciła się z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/: "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Prawnym wyrazem sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego jest przyznanie wspólnotom samorządu terytorialnego - gminie, powiatowi, województwu-prawa do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Ten szczególny zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego: konstytucyjna ochrona samodzielności samorządu terytorialnego, uzasadnia szczególne uregulowanie w ustawach samorządowych legitymacji do złożenia skargi do tego Sądu. Uzasadnione jest to tym, że obronę samodzielności naruszonej rozstrzygnięciem nadzorczym może podjąć tylko wspólnota samorządu terytorialnego, której z naruszeniem prawa pozbawiono tej samodzielności. Z tego względu legitymację do wniesienia skargi będzie miała tylko wspólnota samorządowa, której interes prawny lub uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Według art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 497/, "Do złożenia skargi uprawnione jest województwo, którego interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze". Z tego względu wykładnia art. 33 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie może naruszać rozwiązań wypływających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw samorządowych. Oznacza to, że art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie może stanowić samoistnej podstawy do określenia legitymacji do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jego rozwiązania są ograniczone uregulowaniami przyjętymi w ustawach samorządowych. Z tego względu jedynie pierwsza norma prawna, zawarta w art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, może mieć zastosowanie w związku z ustawami samorządowymi. Według niej: "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny", co w świetle rozwiązań prawnych przyjętych w ustawach samorządowych ogranicza tę legitymację do wspólnot samorządowych. Z tego względu, że ocena naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony samodzielności samorządu terytorialnego należy do wspólnot samorządowych, wyłącznie im przysługuje skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia, jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, rozwiązanie prawne przyjęte w art. 24 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowi: "Sąd uwzględniając skargę organu jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt". Takie ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wpływa na wyłączenie kontroli działań samorządu terytorialnego. Na uchwały organów samorządu terytorialnego przysługuje skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ta właściwość sądu administracyjnego związana jest z kontrolą zgodności z prawem działania administracji publicznej i podlega w pełni rozwiązaniom co do legitymacji do złożenia skargi określonej w art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W tym stanie faktycznym i prawnym, skoro skargę wniósł podmiot nie mający legitymacji do jej wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ona niedopuszczalna. Z tego względu, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji.