II SA/Lu 180/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zofii K. na decyzję Wojewody L. z dnia 12 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda L. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./, w związku z art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w L. z dnia 9 grudnia 1999 r., (...) w sprawie nienabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych - orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu stwierdza się, że dnia 9 grudnia 1999 r. została Zofia K. zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako bezrobotna i na podstawie decyzji organu I instancji z dnia 9 grudnia 1999 r. (...) nie nabyła prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu nie przepracowania 365 dni w okresie ostatnich 18 miesięcy i nie spełniania innych wymogów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Od powyższej decyzji wniosła Zofia K. odwołanie domagając się jej uchylenia i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu podnosi, że posiada 26 letni staż pracy. Ostatnio pracowała w firmie "T." sp. z o.o. w L. w okresie od 1 grudnia 1994 r. do 31 marca 1999 r. i w stosunku do Zofii K. na podstawie art. 361 par. 1 Kodeksu pracy, został zastosowany skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę od 1 kwietnia 1999 r. do 31 maja 1999 r. W dniu 9 kwietnia 1999 r. zachorowała i była leczona w szpitalu. W okresie choroby, tj. od 9 kwietnia 1999 r. do 3 grudnia 1999 r. pobierała zasiłek chorobowy, który był wypłacany przez ZUS Oddział w L. Organ odwoławczy po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdził, że podczas rejestracji w PUP w L. w dniu 9 grudnia 1999 r. przedstawiła Z. K. świadectwo pracy z "T." sp. z o.o. w L., z którego wynika, że w okresie od dnia 1 grudnia 1994 r. do 31 marca 1999 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy i rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy /likwidacji działalności usług porządkowych/. W stosunku do skarżącej pracodawca zastosował na podstawie art. 361 par. 1 Kodeksu pracy skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę, tj. od 1 kwietnia 1999 r. do 31 maja 1999 r., za który przysługiwało jej odszkodowanie. W okresie od dnia 9 kwietnia 1999 r. do 3 grudnia 1999 r. pobierała zasiłek chorobowy wypłacany przez ZUS Oddział w L. /dowód: zaświadczenie ZUS Oddział w L. z dnia 8 grudnia 1999 r. (...)/. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "a" i ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 27, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Do 365 dni, o których mowa wyżej zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego przypadające bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli podstawę wymiaru tego zasiłku stanowiła kwota w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia. Ponadto do 365 dni zalicza się również inne okresy, za które opłacana była składka na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składki stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie /stanowi o tym art. 23 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy/. W okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania /tj. przed dniem 9 grudnia 1999 r./ obejmującym okres od 9 czerwca 1998 r. do 8 grudnia 1999 r., była Z. K. zatrudniona przez 296 dni, czyli krótszy niż 365 dni. Do tego okresu nie podlega zaliczeniu okres pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego, tj. od 9 kwietnia 1999 r. do 3 grudnia 1999 r., ponieważ nie przypada on bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. Stosunek pracy został z Z. K. rozwiązany z dniem 31 marca 1999 r., zaś zasiłek chorobowy pobierała od dnia 9 kwietnia 1999 r., czyli po 8 dniowej przerwie. Zaliczeniu nie podlega również okres od 1 kwietnia 1999 r. do 31 maja 1999 r. - skróconego okresu wypowiedzenia umowy o pracę w trybie art. 361 par. 1 Kodeksu pracy, ponieważ okres ten nie został wymieniony w cytowanym wyżej przepisie art. 23 ustawy, jako uprawniający do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy, do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się również okresy, za które opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składki stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie. W myśl art. 56 ust. 1 tej ustawy - składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie zaś z par. 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe /Dz.U. nr 161 poz. 1106/ - podstawy wymiaru składek nie stanowią następujące przychody m.in. odprawy, odszkodowania i rekompensaty wypłacane pracownikom z tytułu wygaśnięcia lub rozwiązania stosunku pracy, w tym z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, nieuzasadnionego lub niezgodnego z prawem wypowiedzenia umowy o pracę lub rozwiązania jej bez wypowiedzenia, skrócenia okresu jej wypowiedzenia. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wydana decyzja organu I instancji z dnia 9 grudnia 1999 r., (...) w przedmiocie nienabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest w pełni zasadna, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania udokumentowała Z. K. 296 dniami zatrudnienia, czyli okres krótszy niż 365 dni. Zaznaczyć należy, że w dniu rejestracji bezrobotnego ustala się podstawy do przyznania prawa do zasiłku. W przypadku Z. K., jeśli rejestracja miałaby miejsce tuż po rozwiązaniu stosunku pracy, tj. po dniu 31 marca 1999 r., wówczas istniałyby podstawy do ustalania tych uprawnień w oparciu o przepis art. 23 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy, tzn. zasiłek ten mógł przysługiwać po upływie okresu, za który otrzymano odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Jednakże skarżąca w tym terminie nie dokonała rejestracji w PUP w L. tylko zarejestrowała się jako bezrobotna dopiero w dniu 9 grudnia 1999 r. Od tej decyzji Zofia K. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze stwierdza, że art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mówi, iż do 365 dni uprawniających do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych zalicza się okres pobierania zasiłku chorobowego przysługującego bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. Wojewoda L. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, że skoro stosunek pracy w "T." sp. z o.o. ustał 31 marca 1999 r., a zasiłek chorobowy skarżąca pobierała od 9 kwietnia 1999 r., to 8-dniowa przerwa między tymi zdarzeniami uniemożliwia przyznanie prawa do zasiłku. Mimo, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda L. zaznacza, że sprawa została wnikliwie przeanalizowana, to jednak w decyzji nie znalazło odzwierciedlenia podjęcie próby wyjaśnienia, co oznacza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia", a lakoniczne stwierdzenie, że 8-dniowa przerwa wyklucza bezpośredniość, wskazuje raczej na to, iż organ administracyjny przyjął, że wyrażenie to oznacza "następnego dnia po", a takie rozumienie przedmiotowego przepisu jest niewłaściwe, co wyjaśnia SN w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN 13/99 /Wokanda 1999 nr 10 str. 26-29/. W uzasadnieniu tego wyroku SN wskazuje, że przy ocenie bezpośredniości muszą być uwzględnione okoliczności konkretnej sprawy, zaś Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, który złożył rewizję nadzwyczajną, na skutek której zapadł ww. wyrok SN wskazywał, że "bezpośrednio" oznacza dość szybkie następstwo czasowe. Jednakże co jest szczególnie ważne zdaniem skarżącej, a co podkreślił w rewizji nadzwyczajnej Prezes NSA ustawodawca dodając w przepisie z dnia 1 stycznia 1997 r. słowo "bezpośrednio" dążył do bardziej rygorystycznego uregulowania nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, dążył do ukrócenia przypadków wykorzystywania dotychczasowych przepisów przez osoby nieuczciwe. Zofia K. po ustaniu pracy w "T." sp. z o.o. miała nie tylko za sobą 5-letni staż pracy w tej spółce, ale cały jej staż wynosił ok. 27 lat nieprzerwanej pracy. Nie miała więc żadnych powodów, aby okresem pobierania zasiłku chorobowego uzupełniać sobie okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, a chyba właśnie o takie przypadki chodziło ustawodawcy w tym przepisie aby "symulowaniem" choroby nie uzupełniać stażu zasiłkowego. Jest jeszcze istotne, a co podkreślił Prezes NSA, że szybie następstwo czasowe między ustaniem zatrudnienia, a zasiłkiem chorobowym trzeba rozpatrywać także pod tym kątem, czy w okresie tym zmienia się sytuacja danej osoby z punktu widzenia podstaw do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, a jest tak w przypadku skarżącej, iż w okresie od 1 kwietnia 1999 r. do 8 kwietnia 1999 r. nie wystąpiły żadne okoliczności, które pozbawiałyby ją prawa do tego zasiłku, bowiem miała przepracowane 365 dni w ciągu ostatnich 18 miesięcy. Ponadto skarżąca podaje, że dzień 1/wielki czwartek/ - 3 kwietnia 1999 r. są dniami świątecznymi, zaś 4-5 kwietnia 1999 r. były dniami ustawowo wolnymi od pracy. Po południu 9 kwietnia 1999 r. dostała nagle ciężkiego krwotoku i w tym samym dniu znalazła się w szpitalu z diagnozą wskazującą na gruźlicę /dowód - karta szpitalna znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego/ gdzie przebywała do 23 kwietnia 1999 r. To, iż rozpoznaną chorobą była u skarżącej gruźlica, ma swoje znaczenie prawne, skoro ustawa o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w fazie choroby i macierzyństwa z dnia 17 grudnia 1974 r. różnicowała długość okresu w trakcie którego zachorowanie po ustaniu stosunku pracy powoduje nabycie prawa do zasiłku chorobowego, w przypadku między innymi gruźlicy było to 3 miesiące, zaś w pozostałych przypadkach okres ten wynosił 1 miesiąc. Zatem i konsekwencje prawne długości przerwy między ustaniem zatrudnienia, a pobieraniem zasiłku chorobowego mające przełożenie na nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinny być oceniane inaczej gdy chodzi o gruźlicę, inaczej gdy jest to inna choroba. Innymi słowy bezpośredniość w przypadku gruźlicy oznacza na pewno dłuższy okres niż w przypadku pozostałych chorób. Czy wobec powyższego organ administracyjny dokonał prawidłowej wykładni wyrażenia "bezpośrednio" w konkretnych okolicznościach sprawy, zdaniem skarżącej jest wątpliwe. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji byłoby dla niej szczególnie krzywdzące także ze względów socjalnych - trójka dzieci w wieku od 14 do 17 lat, ciężka choroba /na co wskazuje też czas przebywania na zasiłku chorobowym/, mąż zarabiający 800 zł netto. Szybkie następstwo czasowe /8 dni/ jeśli chodzi o gruźlicę, a przy tego rodzaju chorobie jej faktyczny początek musiał mieć miejsce jeszcze w trakcie trwania zatrudnienia /czyli używając terminologii z nowej ustawy jest to choroba, której objawy ujawniają się po okresie dłuższym niż 14 dni/. Powyższe fakty o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa wskazują, że w sytuacji skarżącej trudno mówić o jakiejkolwiek próbie nieuczciwego wykorzystywania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, co ustawodawca wprowadzając wyrażenie "bezpośrednio" dał organowi administracyjnemu, a w drugiej kolejności sądowi, instrument do oceny każdego przypadku z osobna, stąd też nie przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o ten przepis, skarżąca uważa za wyraz administracyjnej bezduszności oraz błędnego odczytania intencji ustawodawcy. Nie sposób przyjąć, że tą intencją było pozbawienie prawa do zasiłku osoby, której choroba w rzeczywistości rozpoczęła się jeszcze w trakcie zatrudnienia, a tylko objawy które ujawniły się po ustaniu zatrudnienia spowodowały, że osoba taka z istoty rzeczy pobiera zasiłek chorobowy w jakiś czas później. Istnieje jeszcze jedna kwestia prawna budząca wątpliwości w sprawie, mianowicie nie zaliczenie do stażu zasiłkowego okresu 1 kwietnia 1999 r. - 31 maja 1999 r., o który skrócono skarżącej okres wypowiedzenia. Art. 361 par. 2 Kp, wskazuje, że okres za który przysługuje odszkodowanie wlicza się pracownikowi pozostającemu w tym okresie bez pracy do okresu zatrudnienia. Na tle tego przepisu Sąd Apelacyjny w Łodzi wydał wyrok z 1 grudnia 1992 r. III Aur 561/92 /OSA 1993 nr 5 poz. 19/, w którym stwierdził, że dla celów wcześniejszej emerytury dla pracowników zwalnianych z przyczyn dotyczących zakładu pracy należy za okres zatrudnienia uznać okres zatrudnienia wraz z okresem o który skrócono wypowiedzenie umowy o pracę na podstawie art. 361 par. 2 Kp. Czy więc jeśli dla celów emerytalnych zaliczało się okres o który skrócono wypowiedzenie nie należy przyjąć takiej samej zasady w przypadku okresu zatrudnienia uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd Najwyższy w ww. wyroku z 9 czerwca 1999 r. słusznie zauważył, że zapis z art. 177 par. 4 Kp mówiący o wliczeniu okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia do okresu zatrudnienia od którego zależą uprawnienia pracownicze może być uznany za kolidujący z bezpośredniością o której mowa w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z czym doszedł do wniosku, że nie do zaakceptowania jest inne rozumienie zaliczalności okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia niż to, które wypływa wprost z przepisu art. 177 par. 4 Kp. Zdaniem skarżącej art. 177 par. 4 Kp jest prawie identycznie sformułowany jak art. 36[1] par. 2 Kp, dlatego i w tym przypadku należałoby przyjąć, że okres o który skrócono wypowiedzenie powinien zaliczać się do zatrudnienia uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym rejestrując się w dniu 9 grudnia 1999 r. nabyła prawo do przedmiotowego zasiłku, stąd też i z tych powodów decyzja powinna zostać uchylona. Należy jeszcze podkreślić, że gdyby ustawodawca chciał, aby każdorazowo o wyliczeniu tego okresu do okresu zatrudnienia decydował dodatkowo przepis innej ustawy, to dodałby wyrażenie "jeśli przepis szczególny tak stanowi" albo wyrażenie podobne. Tymczasem art. 36[1] par. 2 Kp jest zawiera pewne ogólne normy, które nie może naruszać brak w przedmiotowej sprawie w przepisie art. 24 ust. 2 powtórzenia, że okres ten zalicza się do okresu 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosi o jej oddalenie. Rozpatrując złożoną skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozumie sytuację skarżącej; długoletni okres zatrudnienia, racje, zamiary; niemniej jego kompetencje sprowadzają się do badania zgodności decyzji administracyjnych z przepisami obowiązującego prawa. W aspekcie prawnym nie można uznać argumentów skargi. Istotą sporu pomiędzy stronami i podstawowym zagadnieniem sprawy jest interpretacja przepisu art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z tym przepisem do 365 dni zatrudnienia zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego przypadające bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności. Organ administracji uznał, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania /tj. przed dniem 8 grudnia 1999 r./ obejmującym okres od 9 czerwca 1998 r. do 8 grudnia 1999 r. skarżąca była zatrudniona przez okres 296 dni czyli krótszy niż 365 dni. Organ nie zaliczył do tego okresu czasu pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego, tj. od 9 kwietnia 1999 r. do 3 grudnia 1999 r., ponieważ nie przypadał on bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. Przerwa pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy, a początkiem pobierania zasiłku wynosiła 8 dni. Przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc wiążą zarówno organ administracji jak i Sąd. Przepis prawa wyraźnie wskazuje, że chodzi tutaj o dzień powszedni następny, a cyt. w skardze wyrok Sądu Najwyższego dotyczy jednodniowej przerwy, a dniem tym była niedziela. W sprawie nie jest możliwe uznanie, że czas pobierania zasiłku chorobowego przypadał bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa i skargę od niej oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.