I SA/Łd 408/01

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z 26 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności części postanowień uchwały Rady Miasta P. z 27 grudnia 2000 r. (...) w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu bankowego - oddala skargę. Uchwałą z 27 grudnia 2000 r. (...) w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu bankowego przeznaczonego na finansowanie niedoboru środków na pokrycie wydatków przewidzianych w budżecie Miasta na 2000 r. Rada Miasta P. określiła w par. 2, że wykorzystanie środków pochodzących z kredytu powyżej 2.000.000 zł może odbyć się po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Budżetu i Finansów. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. uchwałą (...) z 26 stycznia 2001 r. stwierdziło nieważność postanowień par. 2 uchwały Rady Miasta P., zarzucając istotne naruszenie przepisu art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ nadzoru podniósł m.in., że stosownie do przepisu art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 tej samej ustawy posiada uprawnienia do stanowienia o przeznaczeniu środków budżetu gminy, a także dokonuje zmian w trakcie wykonywania budżetu. Ograniczone uprawnienia posiada także zarząd gminy. Jednym z instrumentów oceny prawidłowości wykonywania budżetu przez zarząd jest kontrola wewnętrzna, której dokonuje rada gminy. Końcowym wyrazem kontroli jest udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zarządowi. Organ stanowiący ma zaś możliwość skorzystania z wszelkich zagwarantowanych prawem środków mających wpływ na prawidłowe wykorzystanie środków finansowych pochodzących z zaciągniętego kredytu poprzez realizację wydatków budżetowych zgodnie z przeznaczeniem. Dokonywanie wszelkich zmian - z wyjątkiem niektórych, prawem przewidzianych - należy zatem do rady. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto P. złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Ł., zarzucając mu obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 92 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Strona skarżąca podniosła, że zakwestionowane postanowienie w niczym nie ogranicza kompetencji /prerogatyw/ Zarządu Miasta, a jedynie określa szczegółowe zasady wykonywania budżetu. Pogląd organu nadzoru jest - zdaniem strony skarżącej - niesłuszny. Art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi bowiem, iż zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w szczególności zaś do zadań zarządu gminy należy wykonywanie budżetu. Stosownie do treści tego przepisu, a także przyjętej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego linii, kompetencje zarządu gminy określone ustawą nie mogą być ograniczone przez inny organ gminy, w tym przez radę gminy. Przepis art. 30 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza możliwości rady do określenia szczegółowych warunków wykonania uchwały budżetowej oraz uchwał okołobudżetowych. Taką uchwałą jest właśnie uchwała (...) z 27 grudnia 2000 r., która sprecyzowała sposób jej wykonania przez Zarząd Miasta P., a tym samym sposób wykonania budżetu na 2000 r. Treść spornego par. 2 w żadnym wypadku nie stanowi naruszenia zasad kompetencji organów gminy, a jedynie stwarza ramy finansowe wynikające z uchwały budżetowej oraz uchwały z 27 grudnia 2000 r., w których musi działać organ wykonawczy gminy, jakim jest Zarząd Miasta. Nie jest to sprzeczne z art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, bowiem to właśnie uchwała budżetowa oraz uchwały okołobudżetowe stanowią plan finansowy gminy i zgodnie z dyspozycją tego przepisu muszą być w sposób bezwzględny wykonywane przez organ wykonawczy gminy. Skoro więc rada gminy stanowi, w jaki sposób ma być wykorzystany kredyt zaciągany przez gminę na pokrycie niedoboru budżetowego, to takie uwarunkowanie jego wykorzystania nie może być traktowane jako naruszenie kompetencji organu wykonawczego, a tym samym stanowić naruszenia art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta P. stwierdziła też, że znane są jej własne uprawnienia, a także uprawnienia Komisji Rewizyjnej, w zakresie kontroli organu wykonawczego co do sposobu wykonania budżetu gminy. Uprawnienia te w żadnym wypadku nie przekreślają możliwości szczegółowego określenia wykonania planu finansowego, a uzasadnienia naruszenia art. 30 ustawy o samorządzie gminnym przez wykazywanie uprawnień kontrolnych Rady nie można uznać za trafne. Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości orzeczenia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie. Stwierdziła m.in., że uchwalenie budżetu, a także innej uchwały, stwarza po stronie zarządu gminy prawny obowiązek ich wykonania w wielkościach i przedmiotach w nich zapisanych. Jakość wykonania uchwały budżetowej ma natomiast wpływ na treść uchwały absolutoryjnej dla zarządu. Zakwestionowana uchwała, uzależniająca jej wykonanie od pozytywnej opinii Komisji, jest ograniczeniem uprawnień zarządu, nie mającym umocowania w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto jest sprzeczna z treścią pkt 3 art. 92 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny. W wykonywaniu budżetu, poza zarządem i jednostkami realizującymi budżet, nie występuje żaden inny podmiot /w szczególności komisje rady/, któremu ustawy przypisałyby określone kompetencje. Komisja Budżetu i Finansów wyposażona została zatem w kompetencje z zakresu wykonywania budżetu wbrew treści art. 30 ustawy o samorządzie gminnym i art. 92 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Zastosowano niedozwoloną, rozszerzającą interpretację zawartości treściowej zapisanych w sposób ogólny kompetencji. W dodatkowym piśmie procesowym strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotem regulacji kwestionowanego par. 2 nie jest zakres materii prawnej i merytorycznej opisanej w dyspozycji i hipotezie art. 118 ust. 1 i art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż Komisja Budżetu i Finansów nie została upoważniona do dokonania zmiany w planie dochodów i wydatków, lecz do opiniowania wykorzystania środków w planie dochodów i wydatków już w budżecie zapisanych. Opinia Komisji nie mogła w żaden sposób wpłynąć na wykonanie budżetu przez Zarząd Miasta, gdyż ta jego część była już wykonana. Żadna opinia Komisji - zdaniem strony skarżącej - nie skutkowałaby zmiany budżetu. W świetle przepisów prawa powszechnego, a także lokalnego, Rada Miasta P. była uprawniona do upoważnienia Komisji do opiniowania wykorzystania środków pochodzących z kredytu. Powołano się na postanowienia par. 11 regulaminu Rady Miasta /załącznik do statutu Miasta/, z którego wynika, że do zadań komisji stałych należy m.in. rozpatrywanie i opiniowanie projektów uchwał i innych spraw przekazywanych komisji przez Radę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Odnosząc się do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, trzeba stwierdzić, iż - co ma podstawowe znaczenie dla ocen dokonywanych przez Sąd - że Kolegium RIO stwierdziło sprzeczność postanowień par. 2 uchwały Rady Miasta P. z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Wymiana poglądów między stronami prowadzona dodatkowo również w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczyła wszakże innych przepisów prawa, a w szczególności art. 92, art. 118 ust. 1 i art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia powinna odbywać się jednak w ramach zakreślonych przez to rozstrzygnięcie, gdyż to ono ma walor skutkujący wyeliminowanie kwestionowanych postanowień z obrotu prawnego. Analizy wymaga zatem w pierwszej kolejności kwestia wymogów postawionych Zarządowi przy wykorzystywaniu środków pochodzących z kredytu w kwocie przekraczającej 2.000.000 zł. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie: "(...) po uzyskaniu pozytywnej opinii (...)" narzuca Zarządowi Miasta P. szczególną /wyjątkową/ procedurę działania. Nie tylko w płaszczyźnie chronologicznej, albowiem wykorzystanie środków mogłoby nastąpić dopiero po uzyskaniu opinii, ale także warunkuje ich uruchomienie dopiero wtedy, gdy będzie to opinia pozytywna. Sposób skonstruowania wymogu oznacza, iż Zarząd - z mocy postanowienia par. 2 uchwały - nie mógłby, bez narażenia się na zarzut postępowania sprzecznego z uchwałą Rady Miasta, wykonywać swoich ustawowych kompetencji zarówno bez zapoznania się z opinią Komisji Budżetu i Finansów, jak i wtedy, gdy byłaby to inna opinia niż pozytywna /a w szczególności, gdyby była to opinia negatywna/. Taka wykładnia - zdaniem Sądu - oddaje najistotniejszą linię podziału między poglądami stron sporu. Nie zasługuje na aprobatę rozumowanie, z którego wynikałoby przyjęcie, że w procesie wykonywania uchwał Rady Zarząd obowiązany jest do dodatkowych czynności, nie mających umocowania, a nawet sprzecznych z regulacjami ustawowymi. W sprawie nie chodzi bowiem o uzyskanie jakiejkolwiek opinii, co mogłoby doprowadzić Zarząd do powzięcia dodatkowej wiedzy o stanowisku radnych z Komisji. Byłoby to w istocie prawnie obojętne dla oceny zgodności z ustawą. Rada Miasta narzuciła jednak konieczność uzyskania opinii pozytywnej. Taka dystynkcja nadana opinii Komisji nie mogła być przypadkowa ani pozbawiona znaczenia dla oceny regulacji. Jest oczywiste, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami co do treści pojęcia "opinia", nie ma ona mocy wiążącej dla podmiotu, który jest jej adresatem. W przypadku analizowanego postanowienia par. 2, opinia taka - z wcześniej podniesionych względów - musi wpływać nie tylko na sprawność zarządzania, ale również - co wymaga szczególnego podkreślenia - na samą możliwość podjęcia czynności wykonawczych. I to godzi w zasadę wynikającą z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca przyznaje przecież, iż kompetencje zarządu gminy określone ustawą nie mogą być ograniczone przez inny organ gminy, w tym przez radę gminy. Dla oddania całości obrazu trzeba dodać, iż kompetencje te nie mogą być ograniczane także przez komisje rady. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru trafnie wskazał przyczynę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta P. Swoista autonomia decyzji organu samorządu terytorialnego nie jest bowiem tożsama z dowolnością podejmowanych przez niego działań. Wymogi praworządnego działania nakazywały skonstruowanie uchwały adekwatnie do powołanej podstawy prawnej, w sposób jasny i precyzyjny. Zasady interpretacji uchwał rady gminy nie mogą odbiegać od powszechnie przyjętych reguł wykładni. Oznacza to, że poglądy reprezentantów strony skarżącej, jakkolwiek mogące mieć znaczenie dla praktycznego sposobu realizacji uchwały, nie mogą zmieniać ocen płynących z analizy tekstu kwestionowanej części uchwały. Do tego typu argumentacji należy zaliczyć twierdzenie, iż opinia Komisji nie mogła w żaden sposób wpłynąć na wykonanie budżetu przez Zarząd Miasta, gdyż ta część budżetu była już wykonana i nie skutkowałoby to zmiany budżetu. Dla rozumienia terminu "po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji", zgodnie z regułami etnicznego języka polskiego, niezbędne było uwzględnienie jego zastanej już treści. Uzasadnienie powyższej tezy wynika z zastosowania metody wykładni językowej, mającej - zdaniem Sądu - pierwszeństwo przed innym metodami interpretacyjnymi. Dla rozstrzygnięcia sporu podstawowe znaczenie miały rygory wynikające z publicznoprawnego charakteru samorządu gminnego, a więc również - wypływające z tej tezy wnioski - że uchwały organów samorządu o tyle mogą być uznane za legalne, o ile wskazują właściwą podstawę prawną, na której zostały wydane. Za nietrafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, które sprowadza się do podniesienia okoliczności, iż ustanowiona przez Radę Miasta regulacja pozostaje bez wpływu na realizację uprawnień Zarządu. Organem wykonującym budżet, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, jest zarząd gminy i to on ponosi odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy. Wykonując budżet, zarząd obowiązany jest stosować zasady gospodarki finansowej określone w art. 92 ustawy o finansach publicznych. Przepis pkt 3 art. 92 stanowi zaś, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny. Wyraźnie z tego wynika, iż ustawodawca precyzyjnie określił organ gminy odpowiedzialny za realizację zadań zapisanych w rocznym planie finansowym. Nie wskazał przy tym żadnych kompetencji do współuczestniczenia w tych działaniach innych organów /podmiotów/. Odwołanie się przez stronę skarżącą do regulacji regulaminowych nie zmienia wyżej wyrażonych ocen, a to z tego względu, iż opiniowanie spraw związanych z budżetem i gospodarką finansową nie jest kompetencją władczą. Konstrukcja zakwestionowanego postanowienia par. 2 uchwały Rady Miasta idzie znacznie dalej niż kompetencje wynikające z przepisów wewnętrznych. Rozróżnienie między opiniowaniem spraw przekazanych Komisji przez Radę a koniecznością uzyskania przez Zarząd pozytywnej opinii dla wykorzystania środków kredytowych jest oczywiste i nie wymaga dodatkowych rozważań. Uwzględniając konsekwencje powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wydana została bez naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie faktycznym i prawnym, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji.