II SA/Kr 515/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Anieli O. i Eugeniusza O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 stycznia 2001 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - uchyla zaskarżone postanowienie; (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia 29 stycznia 2001 r. (...), na podstawie art. 134 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 i 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ stwierdziło niedopuszczalność odwołania Anieli O. i Eugeniusza O. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 20 listopada 2000 r. (...) umarzającej postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych przez Stanisława G., na będącej własnością odwołujących się działce nr ewid. 110 położonej w Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia poczyniło następujące ustalenia; Wójt Gminy L., decyzją z dnia 20 listopada 2000 r., (...), po rozpatrzeniu sprawy zakłócenia stosunków wodnych przez Stanisława G. na działce nr ewid. 110 położonej w Ś., stanowiącej własność Anieli i Eugeniusza O., poprzez wybudowanie ogrodzenia swojej posesji, szamba na nieczystości płynne, odwodnienia budynku oraz skierowania wód opadowych z rynien tego budynku na działkę (...) nr 110, "umorzył postępowanie albowiem stało się ono bezprzedmiotowe, wobec stwierdzenia braku naruszenia stosunków wodnych." Jako podstawy decyzji powołano przepisy art. 105 par. 1 Kpa, 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne i art. 33 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wójt Gminy L. wskazał, że Stanisław G. wykonał nałożone na niego w trakcie wizji terenowych przez organ I instancji obowiązki, a zatem nie zostały naruszone stosunki wodne, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W decyzji organu I instancji zawarto pouczenie o możliwości wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego złożono odwołanie od tej decyzji oparte na zarzucie istniejącego nadal naruszenia stosunków wodnych, powołując się na treść przepisu art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne - w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, wedle którego decyzja m.in. w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna, a strona w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji może dochodzić swoich roszczeń przed sądem, przyjęło niedopuszczalność odwołania. Zdaniem Kolegium zawarte w decyzji organu I instancji pouczenie, było niezgodne ze znowelizowaną treścią art. 38 ust. 1 prawa wodnego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyli Aniela O. i Eugeniusz O. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący w skardze podtrzymali zarzuty odwołania, oparte na twierdzeniu, że sąsiad nie usunął przyczyn wywołujących zmianę stosunków wodnych na gruncie i kwestionując zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ustalenie - przyjęte jako przesłanka umorzenia postępowania - że stosunki wodne nie zostały naruszone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło w pierwszej kolejności o jej odrzucenie. Zdaniem Kolegium złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 26 lutego 2001 r. skarga, dotyczy decyzji organu I instancji, za czym przemawiałyby podniesione zarzuty i złożony dnia 16 lutego 2001 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek "o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję wójta". Z ostrożności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył; I. Rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlega zarzut niedopuszczalności skargi, gdyż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, niedopuszczalną z innych przyczyn, a także gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków skargi. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, doręczone zostało skarżącym dnia 8 lutego 2001 r. wraz z pouczeniem o trybie i terminie złożenia skargi do NSA. Skargę złożono osobiście w dniu 26 lutego 2001 r., do Sądu z zachowaniem tego terminu. To, że w piśmie złożonym dnia 16 lutego 2001 r., poprzedzającym skargę, skarżący złożyli wniosek "o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Wójta", jest następstwem zawartego w uzasadnieniu decyzji SKO, pouczenia, że skoro odwołanie jest niedopuszczalne, to dla skarżących upłynął już 30 dniowy termin, do dochodzenia roszczeń przed sądem, biegnący od otrzymania ostatecznej decyzji organu I instancji, i strona złożyć może do Sądu wniosek o przywrócenie tego terminu. Następstwem takiego pouczenia, nie wskazującego, że właściwym sądem do rozpatrzenia ewentualnego wniosku o przywrócenie takiego terminu jest sąd powszechny, było adresowanie go do Naczelnego Sądu Administracyjnego i podnoszenie merytorycznych zarzutów przeciwko decyzji organu I instancji, oparte na przekonaniu, że to naczelny Sąd Administracyjny jest właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych przyczyn należało przyjąć, że złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga, złożona została w terminie i jest dopuszczalna, oraz nie zawiera braków skutkujących jej odrzucenie. II. Wyznaczony przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ przedmiot kognicji Sądu, obejmujący kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w zakresie sprawowania, której Sąd nie jest w zasadzie związany granicami skargi /art. 51 zd. 1/, prowadzi do konstatacji, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230/, z dniem 1 stycznia 1999 r. otrzymał nowe brzmienie, nadane przepisem art. 33 pkt 15 lit. "a" ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/. W nowym brzmieniu przepis ten stanowi, iż "decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu oraz rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód, a także decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna. Strona w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji może dochodzić swoich roszczeń przed sądem". Przed dokonaniem zmiany brzmienia przepis ten dotyczył tylko spraw o odszkodowanie oraz o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi od gruntów przyległych. Nie budziło wówczas wątpliwości, że bez wyczerpania drogi administracyjnej - w postępowaniu przed organem I instancji - droga sądowa była niedopuszczalna. /Por. np. Prawo Wodne, Komentarz, Wyd. Praw. 1981, St. Surowiec. W. Tarasiewicz, T. Zwięglińska, str. 77/. Zmiana brzmienia tego przepisu, oznacza tylko, że droga sądowa otwiera się także dla spraw o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie, zaskarżonych decyzją ostateczną. Przymiot decyzji ostatecznej uzyskuje zaś w świetle przepisu art. 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne -decyzja wójta, burmistrza /prezydenta miasta/, rozstrzygająca spór o przywrócenie stosunków wodnych na gruntach do stanu poprzedniego. Istotę zagadnienia stanowi zatem pytanie, czy decyzja o umorzeniu na podstawie art. 105 par. 1 Kpa jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, wyłącza dopuszczalność złożenia odwołania od takiej decyzji do organu wyższego stopnia i poddanie kontroli tego organu decyzji, pod kątem istnienia przesłanki do umorzenia postępowania. Pozytywną odpowiedź na to pytanie zawiera zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Opiera się ono na poglądzie, że skoro organ I instancji, umarzając postępowanie na podstawie art. 105 par. 1 Kpa powołał jako podstawę decyzji także art. 50 ustawy prawo wodne, odnoszący się do regulacji stosunków wodnych, to oznacza to niedopuszczalność wniesienia odwołania i prowadzenia postępowania odwoławczego, także w takiej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska tego nie podziela. Istotą rozstrzygnięcia sprawy opartego na przepisie art. 50 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przy stwierdzeniu istnienia przesłanek określonych przepisem art. 50 ust. 1, jest nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia go do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałożenie obowiązku zapłaty odszkodowania. Ustalenie, że nie istnieją łącznie określone ust. 1 tego przepisu przesłanki, a w szczególności, że zmiany nie dokonał właściciel, że stan wody na gruncie istniał krócej niż lat pięć, czy, że zmiana nie mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, winno prowadzić do odmowy wydania decyzji w sprawie o przywrócenie stanu wody na gruncie w postępowaniu wszczętym na wniosek. Jest oczywiste, że decyzja pozytywna jak i negatywna /odmowna/, stanowi załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa. Nie budzi wątpliwości, że decyzja taka rozstrzyga w sprawie /o sprawie/ przywrócenia stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 38 ust. 1 prawa wodnego i ma charakter ostateczny, a stronie służy tylko uprawnienie do dochodzenia swoich roszczeń przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 16 par. 1 zd. 1 Kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Skoro wydanej w trybie art. 38 ust. 1 ustawy prawo wodne decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, ustawa ta nadaje charakter ostateczny, to oznacza to, iż nie służy od niej odwołanie, a stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania znajduje oparcie w przepisie art. 134 Kpa. Jednakże, w świetle art. 104 par. 2 Kpa decyzja jest formą nie tylko zakończenia sprawy co do istoty w całości lub w części, ale także formą zakończenia sprawy w inny sposób w danej instancji. Decyzja oparta na przepisie art. 105 par. 1 Kpa o umorzeniu postępowania jest przykładem decyzji kończących sprawę w inny sposób niż jej rozstrzygnięcie co do istoty w części lub w całości, a to z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Umorzenie postępowania z przyczyny jego bezprzedmiotowości oznacza zatem rezygnację z rozpoznania istoty sprawy w całości lub w części. Ustawa nie definiuje przesłanki bezprzedmiotowości. Podlega ona ustaleniu w konkretnej sprawie. Wydanie jednak przez organ administracji publicznej decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 par. 1 Kpa, nie może prowadzić do ograniczenia stronie gwarancji procesowych w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności możliwości złożenia odwołania do organu II instancji, zgodnie z ogólna zasadą dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/. Zdaniem Sądu, decyzja o umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości w oparciu o przepis art. 105 par. 1 Kpa, postępowania w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie, nie korzysta z przymiotu decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne, gdyż nie rozstrzyga merytorycznie w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Od decyzji takiej służy odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia i podlega ona kontroli, co do istnienia przesłanki do umorzenia postępowania. Należy tu podkreślić, że nadanie przez przepis art. 38 ust. 1 prawa wodnego decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych, charakteru decyzji ostatecznej i otworzenie tą decyzją drogi sądowej do dochodzenia przez strony przed sądem powszechnym roszczeń, których decyzja nie zaspakaja, nie oznacza wyłączenia nawet decyzji o takim charakterze spod oceny z punktu widzenia niektórych przepisów prawa administracyjnego. Stosownie do uchwały 5 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPK 30/99 /ONSA 2000 Nr 3 poz. 99/, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 par. 1 Kpa decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego. Tym bardziej -zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - dopuszczalna jest kontrola instancyjna istnienia przesłanek do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie. Powołany w decyzji umarzającej na podstawie art. 105 par. 1 Kpa postępowanie w sprawie o przywrócenie stanu wody na gruncie, przepis art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r., nie stanowi i nie może stanowić w istocie materialnoprawnej podstawy takiego rozstrzygnięcia. Decyzja taka, nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne, i służy od niej odwołanie na zasadach ogólnych. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, nie zawierają przepisów samodzielnie regulujących podstawy i przesłanki umorzenia postępowania wszczętego na jej podstawie. Jest to zatem sytuacja odmienna od tej, jaką reguluje m.in. przepis art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, przewidując przekazanie z urzędu sądowi powszechnemu sprawy o rozgraniczenie, w której przy istniejącym sporze, organ umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, gdyż nie doszło do zawarcia ugody, ani też nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. W takich sprawach decyzja organu administracji, kończy tylko etap postępowania administracyjnego, a sprawa z urzędu przechodzi w etap postępowania sądowego. Nie zachodzi w niniejszej sprawie zatem sytuacja, wyłączenia przepisem szczególnym ustawy /np. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne/, decyzji o umorzeniu postępowania spod weryfikacji w postępowaniu odwoławczym /Por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. II SA/Łd 804/96 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 101/. Nigdy natomiast nie budziła wątpliwości dopuszczalność odwołania, np. od decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe z powodu zawarcia ugody sądowej przed geodetą. W świetle przepisu art. 38 ust. 2 prawa wodnego w razie wydania przez sąd orzeczenia rozstrzygającego o roszczeniu, decyzja traci /z ustawy/ moc w części objętej orzeczeniem. Powyższa regulacja, powiązana z przytoczonym wyżej brzmieniem przepisu art. 38 ust. 1 ustawy wskazuje, że postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego w tym przedmiocie zakończonego decyzją ostateczną, a tylko - z woli ustawodawcy - merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty w formie decyzji /art. 104 par. 2 Kpa/, stanowi niezbędną przesłankę /warunek/ do otworzenia drogi sądowej do dochodzenia przed sądem powszechnym cywilnoprawnych roszczeń w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o przywrócenie stanu wody na gruncie, nie otwiera drogi postępowania przed sądem powszechnym. Z tych przyczyn dopuszczalne jest odwołanie od decyzji umarzającej takie postępowanie w oparciu o przepis art. 105 par. 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze należało zaskarżone postanowienie uchylić w oparciu o przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów, których poniesienie wykazała skarżąca Aniela O. oparte jest na przepisie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.