I SA/Lu 971/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-P. z dnia 23 października 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 1999 r. oraz za okres od stycznia do maja 2000 r. - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 października 2000 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. od decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta w S. Ł. z dnia 5 czerwca 2000 r. (...), odmawiającej stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 1999 oraz za okres od stycznia do maja 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, pismem z dnia 19 maja 2000 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. wystąpił do Burmistrza Miasta S. Ł. z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości począwszy od dnia 11 stycznia 1999 r. wskazując na powołanie Zarządu, jako jednostki budżetowej, uchwałą Zarządu Powiatu w Ł. z dnia 25 stycznia 1999 r. i wywodząc, że Zarząd ten, jako jednostka organizacyjna powiatu, tworzy z mocy art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym powiatową administrację zespoloną i korzysta ze zwolnienia od podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku stwierdzając, że strona nie jest administracją samorządową, a jedynie jednostką wykonującą zadania na rzecz samorządu i nie ma do niej zastosowania zwolnienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Od decyzji organu I instancji Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. wniósł odwołanie, w którym ponowił argumentację przywołaną we wniosku wszczynającym postępowanie i zarzucił, że w decyzji podzielona została wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych prezentowana przez Ministra Finansów, mająca na celu ochronę interesu fiskalnego budżetów gmin kosztem praw poszczególnych jednostek. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. odniosło się w pierwszej kolejności do formy załatwienia sprawy przez organ I instancji i wskazało, że chociaż pismo Przewodniczącego Zarządu Miasta S. Ł. nie zawiera w sobie nazwy "decyzja", to rozstrzyga merytorycznie sprawę podatkową i posiada wszystkie niezbędne elementy decyzji wskazane w art. 210 par. 1 ustawy Ordynacja podatkowa, w związku z czym strona słusznie potraktowała jej jako decyzję w rozumieniu art. 207 tej ustawy. Jednocześnie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądów strony co do interpretacji art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a rozstrzygnięcie organu I instancji uznało za prawidłowe. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zwalnia się od podatku od nieruchomości - nieruchomości lub ich części zajęte na potrzeby organów i administracji samorządu terytorialnego. Jest to zwolnienie przedmiotowe, które zostało obwarowane spełnieniem przesłanki wykorzystywania nieruchomości przez organ lub administrację samorządową. W doktrynie prawa do organów samorządu terytorialnego zalicza się radę i zarząd powiatu /miasta, gminy/ - art. 8 ustawy o samorządzie powiatowym, zaś przez administrację rozumie się starostwo /urząd gminy, miasta/, którego kierownikiem jest starosta /wójt, burmistrz/. Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. powołany został uchwałą Zarządu Powiatu, w związku z tym bezspornie nie jest organem samorządowym. Nie jest także administracją samorządową, gdyż powołany został w celu wykonywania zadań powiatu w zakresie dróg powiatowych zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednostka samorządu nie jest równoznaczna z administracją samorządową pojmowaną jako urząd, w świetle zaś powołanego wyżej przepisu o zwolnieniu nie decyduje sam fakt spełniania określonych zadań na rzecz samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, iż art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przewiduje zwolnienie podatkowe, stanowiące odstępstwo od zasady powszechności i równości opodatkowania, wobec czego winien być interpretowany ściśle. Nadpłatą w rozumieniu art. 72 par. 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest kwota nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku, przy czym świadczenie jest nadpłacone, gdy podatnik zobowiązany jest do świadczenia z tytułu określonego podatku, lecz kwota faktycznie uiszczona jest wyższa od kwoty należnej, natomiast nienależnie uiszczone jest świadczenie podmiotu, który dokonuje zapłaty określonej kwoty tytułem podatku, pomimo że nie jest do tego zobowiązany. Zarząd Dróg Publicznych w Ł. nie kwestionuje wysokości uiszczonego podatku od nieruchomości z innych powodów niż powołując się na zwolnienie od podatku na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Skoro zaś przepis ten nie ma do strony zastosowania, nie istnieje nadpłata w podatku od nieruchomości. Odnosząc się do powoływanego przez stronę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1999 r., I SA/Łd 1137/96, organ odwoławczy wskazał, że jest to rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie. Na powyższą decyzją Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...). Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając, że wydana ona została z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował wąskie pojmowanie pojęcia "administracja samorządowa" i ograniczanie go do urzędu, którego kierownikiem jest starosta /wójt, burmistrz/ i stwierdził, że narusza to art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz art. 33 i art. 12 pkt 8 lit. "i"/ ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 17 i art. 18 ustawy o finansach publicznych. Przepisy te stanowią, że powiat, jako lokalna wspólnota samorządowa, w ramach upoważnień ustawowych swobodnie ustala wewnętrzną strukturę administracyjną i wykonuje zadania między innymi przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu - jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, które nie posiadają osobowości prawnej i realizują zadania powiatu. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych wydaje decyzje administracyjne w ramach upoważnienia udzielonego przez Zarząd Powiatu. O zaliczeniu jednostki organizacyjnej powiatu /gminy, województwa/ do administracji samorządowej winna decydować nie tylko podstawa jej powołania, ale także forma organizacyjna i funkcje w zakresie administracji, jakie wykonuje. Ponadto, skoro Zarząd Dróg Powiatowych wchodzi w skład powiatowej administracji zespolonej, to nie można utrzymywać, że nie tworzy on administracji samorządowej w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wniosło ojej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ stanowi, że zwalnia się od podatku od nieruchomości te nieruchomości lub ich części, które są zajęte na potrzeby organów i administracji samorządu terytorialnego. O zwolnieniu decyduje zatem okoliczność, iż nieruchomość jest wykorzystywana przez organy lub administrację samorządu terytorialnego i nie przysługuje ono, gdy nieruchomość wykorzystywana jest przez inne podmioty, choćby nawet spełniały one określone zadania na rzecz samorządu terytorialnego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, które zresztą wydaje się bezsporne, że organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu /art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. nr 91, poz. 578 ze zm./, natomiast Zarząd Dróg Powiatowych w Ł., powołany na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm.; t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/, organem powiatu nie jest. Zarząd Dróg Powiatowych, jako zarządca dróg powiatowych powołany przez uprawniony organ powiatu, jest odrębną jednostką organizacyjną o kompetencjach określonych w art. 20 wymienionej ostatnio ustawy. Nie jest, jak wskazano wyżej, organem samorządu terytorialnego i nie może też być uznany za administrację samorządu terytorialnego. Pojęcie administracji samorządu terytorialnego ściśle związane jest z pojęciem jednostki samorządu terytorialnego. Art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego tworzy z mocy prawa wspólnotę samorządową. Wspólnoty samorządowe odpowiadają więc jednostkom samorządu terytorialnego, którymi są gminy, powiaty oraz regionalne wspólnoty samorządowe - województwa, a administrację samorządu terytorialnego stanowi administracja związana bezpośrednio z organami tych jednostek, tj. urzędy powołane dla zapewnienia administracyjnej obsługi tych organów. Powiatową administrację zespoloną, przy pomocy której zarząd powiatu wykonuje zadania, tworzy starostwo powiatowe, powiatowe służby inspekcji i straży oraz jednostki organizacyjne powiatu /art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym/, nie oznacza to jednak, wbrew poglądowi strony, że wszystkie te jednostki stanowią administrację samorządu terytorialnego. Również fakt podporządkowania organizacyjnego Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. Staroście, podleganie przez pracowników Zarządu tym samym przepisom, jakim podlegają pracownicy starostwa powiatowego lub wydawanie przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. decyzji administracyjnych z upoważnienia Starosty nie skutkuje zaliczeniem tego Zarząd do administracji samorządu terytorialnego. Zaskarżona decyzja nie narusza też art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Z faktu, że jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych nie wynika, że Zarząd Dróg Powiatowych jest organem powiatu, skoro ustawa o samorządzie powiatowym nie daje tej jednostce organizacyjnej statusu organu powiatu, wynikającą natomiast z przepisów ustawy o drogach publicznych możliwość powołania takiej jednostki ocenić należy jako zgodną z art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, jednak również i te przepisy nie przewidują dla Zarządu Dróg Powiatowych statusu organu powiatu. Podkreślić należy, że przewidujący zwolnienie podatkowe art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych musi być interpretowany ściśle, bowiem zwolnienie podatkowe stanowi odstępstwo od zasady powszechności i równości opodatkowania. Skoro stanowi on, że zwolnienie obejmuje nieruchomości zajęte na potrzeby organów i administracji samorządu terytorialnego, to nie można uznać za uzasadniony poglądu, że obejmuje ono także nieruchomości zajęte przez administrację /urzędy, biura/ innych podmiotów lub organów, w tym także - administrację jednostek organizacyjnych utworzonych przez organy samorządu terytorialnego. Brak osobowości prawnej lub status strony skarżącej nie zwalniają jej z obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości, bowiem podatnikami tego podatku są także jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i brak jest ustawowych podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego podlega ona oddaleniu na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.