II SA/Łd 948/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Rady Gminy w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 30 marca 2001 r. (...) dotyczące uchwały Rady Gminy w K. z dnia 27 lutego 2001 r. (...) w przedmiocie oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie w trybie bezprzetargowym - oddala skargę. Wojewoda Ł. rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 30 marca 2001 r., na podstawie art. 85 ust. 1, art. 86 i art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Gminy w K. z dnia 27 lutego 2001 r. w sprawie wyrażenia woli na oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że treść uchwały nie ustala w sposób jednoznaczny czy to jest uchwała stanowiąca czy tylko intencyjna, gdyż w par. 1 użyte jest sformułowanie o wyrażeniu woli a w par. 2 stwierdza się, iż podjęta będzie ostateczna decyzja niezwłocznie po dokonaniu wyceny działki i naniesień przez biegłego, bez ustalenia czy tę jak nazwano "ostateczną decyzję" ma podjąć Zarząd czy też Rada. Powierzenie wykonania uchwały Zarządowi Gminy w par. 3 bez wskazania pochodzenia środków na wykonanie operatów szacunkowych narusza przepis art. 58 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała jest niezgodna nie tylko z tymi przepisami ale narusza także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Przepisy tej ustawy w art. 37 par. 1 zawierają generalną zasadę zbywania praw majątkowych do nieruchomości w trybie przetargowym. Stan faktyczny sprawy przedstawiony w uchwale nie daje podstaw prawnych do przyznania przez Rade Gminy uprawnień dzierżawcy do bezprzetargowego nabycia praw majątkowych objętych par. 1 uchwały. Z udostępnionych przez Gminę dokumentów wynika, że nieruchomość stanowi zabytkowy zespół pałacowo-parkowy o obszarze 6,80 ha - wpisany do rejestru zabytków w 1996 r. pod nr 288/115 Ł/pałac i 384/566/park. Do nieruchomości tej spadkobiercy poprzednich właścicieli zgłosili roszczenia. Nieruchomość aktualnie oddana jest w dzierżawę osobie wskazanej w uchwale /nie reprezentującej spadkobierców/ na podstawie umowy z 1992 r. zawartej na 12 lat. Nie jest to nieruchomość rolna. Rada Gminy w K. wyrażając wolę zbycia dotychczasowemu dzierżawcy opisanych w par. 1 uchwały praw majątkowych w trybie bezprzetargowym naruszyła przepis art. 37 par. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i to niezależnie od charakteru uchwały. Inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero w przypadku podjęcia przez Radę Gminy uchwały o wyrażeniu zgody na przeznaczenie nieruchomości do zbycia ustalają dalszą procedurę postępowania, w której osoby uprawnione mogą zgłosić przysługujące im uprawnienia nabycia praw majątkowych do nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Przepisy te określają także kolejność tych uprawnień. Uchwała (...) Rady Gminy w K. naruszała powołane przepisy i należało stwierdzić jej nieważność. Rada Gminy w K. podjęła w dniu 23 kwietnia 2001 r. uchwałę (...) w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i przesłała ją do Sądu traktując ją jako skargę. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że była to uchwała intencyjna a nie stanowiąca, która dawała jedynie Zarządowi Gminy legitymację do podjęcia działań zmierzających do oszacowania wartości nieruchomości. Podniesiono także, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę treści umowy pomiędzy Zarządem Gminy a Grzegorzem B., która w par. 10 daje dzierżawcy prawo pierwokupu przedmiotowej nieruchomości. Umowa była zawarta w dniu 1 lutego w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ a art. 30 tej ustawy pozwalał na możliwość takiego zapisu w umowie. Pozbawienie dzierżawcy pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym naruszałoby jego prawa nabyte i pozbawiało Gminę wiarygodności w dalszym obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił dodatkowo, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło po wszczęciu postępowania nadzorczego i poproszeniu Gminy o wyjaśnienie wątpliwości. W skardze Rada Gminy uznała uchwałę z dnia 27 lutego 2001 r. za stanowiącą jedynie w części dotyczącej przyznania Zarządowi uprawnienia do dokonania wyceny nieruchomości. Jak podano w piśmie z 30 marca 2001 r. sfinansowanie wyceny ma nastąpić z rezerwy ogólnej zaplanowanej w budżecie na rok 2001. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem, iż przesądza o obowiązku zbycia nieruchomości wyłącznie w trybie przetargu. Zgoda Rady na przeznaczenie określonych praw do zbycia daje podstawę do wyłonienia w dalszym postępowaniu nabywcy, w trybie i na zasadach określonych przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić kwestię podniesioną na rozprawie przez pełnomocnika Wojewody Ł., dopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w formie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Forma taka nie jest praktykowana. Zważywszy jednak na przedmiot uchwały Rady Gminy w K. z dnia 23 kwietnia 2001 r. (...) - w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ł. dotyczącego uchwały (...) z dnia 27 lutego 2001 r., na jej uzasadnienie, na to że wykonując uchwałę sekretarz Gminy, z upoważnienia Wójta, przesłał ją do Sądu oraz mając na względzie że uznanie formy skargi za wadliwą mogłoby prowadzić do utraty przez skarżącą Gminę prawa do ochrony sądowej - Sąd uznał, że podniesiona wadliwość nie może prowadzić do odrzucenia skargi, której treść zawiera elementy właściwe skardze i tym samym spełnia warunki formalne określone przepisem art. 37 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skarga nie może być jednak uwzględniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i a tylko naruszenie prawa dawałoby podstawę do jego uchylenia. Powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi, że uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Uchwała, której nieważność stwierdzono w rozstrzygnięciu nadzorczym rodzi zobowiązania finansowe związane z koniecznością sporządzenia wyceny nieruchomości działki położonej w K. o nr ewid. 413/3 i naniesień na niej się znajdujących ale nie wskazuje źródła ich pokrycia, źródła te wskazano dopiero w postępowaniu nadzorczym. Za zasadne należy także uznać inne podniesione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuty. W istocie treść postanowień par. 1 i par. 2 uchwały (...) Rady Gminy W K. z dnia 27 lutego 2001 r. w sprawie wyrażenia woli na oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości w trybie bezprzetargowym jest niejasna i niespójna. Uchwałę tę Rada Gminy w K. określa jako uchwałę intencyjną, ale w par. 1 mowa jest o "wyrażeniu woli oddania w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym na rzecz dotychczasowego dzierżawcy Grzegorza B. nieruchomości (...)" a w par. 2 mówi się, iż "ostateczna decyzja w sprawie oddania w wieczyste użytkowanie działki opisanej w par. 1 oraz przeniesienia własności naniesień ... nastąpi niezwłocznie po przedłożeniu przez Zarząd Gminy wyceny sporządzonej przez biegłych uprawnionych do dokonania wyceny". Można wnosić z powyższego, że sprawa oddania przedmiotowej nieruchomości /zabytkowego zespołu pałacowe - parkowego/ w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym została w istocie przesądzona na rzecz dzierżawcy i nie można jej uznać za uchwałę, która jedynie daje Zarządowi legitymację do podjęcia działań zmierzających do oszacowania wartości nieruchomości, a sprawy oddania w użytkowanie wieczyste nie przesądza. Gospodarowanie nieruchomościami publicznymi /będącymi we władaniu podmiotów władzy publicznej i służącymi, z założenia i istoty, realizacji celów publicznych/ podlega szczególnym rygorom prawnym, które przy podejmowaniu uchwały pominięto. Jak podniesiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ generalnie przewiduje w art. 37 ust. 1 zasadę sprzedawania lub oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady wynikają z tejże ustawy, niektóre wymienione są w ust. 2 pow. artykułu. Przepis ten stanowi m.in., że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, gdy jest ona zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 pow. ustawy. Okoliczność, że umowę dzierżawy z Grzegorzem B. zawarto pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i zastosowano przepis art. 30 tej ustawy nie może wyłączać obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i wynikających z niej trybów postępowania przy zbywaniu nieruchomości. Powołany przepis ustala m.in. kolejność uprawnień do pierwszeństwa przy nabywaniu nieruchomości, przyznając je m.in. także byłym właścicielom. W przypadku przedmiotowej nieruchomości byli właściciele ubiegali się od 27 grudnia 1991 r. o zwrot nieruchomości, ale ukryto przed nimi, jak wynika z jednego z pism pełnomocnika byłych właścicieli z dnia 5 sierpnia 1992 r. fakt zobowiązania Gminy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do remontu i waloryzacji zespołu pałacowo-parkowego w K. i już w dniu 30 grudnia 1991 r. /znajdująca się w aktach umowa dzierżawy nosi datę 1 lutego 1992 r./ zawarto 12-letnią umowę dzierżawy z Grzegorzem B. Przepis art. 50 powyższej ustawy o samorządzie gminnym stanowcze obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym /a jego częścią są nieruchomości/ jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Przepis ten naruszony zostaje, gdy przy podejmowaniu uchwały dotyczącej spraw z zakresu takiego zarządu nie są zachowane ustawowo określone zasady i tryb postępowania. Wskazaną umową przyznano Grzegorzowi B. prawo "pierwokupu" ale, jak wyżej podniesiono, nie oznacza to możliwości odstępowania od ustawowych zasad i trybu postępowania. Wymaga także rozróżniania prawo pierwokupu i prawo pierwszeństwa oraz ich wzajemnych relacji na gruncie przepisów ustawowych. Podkreślić trzeba, że zachowanie wszelkich ustawowych wymogów w tej właśnie sprawie miało znaczenie szczególne - dzierżawca jest bowiem, co przyznano na rozprawie, krewnym Sekretarza Gminy i w kolejnych latach /najpierw czterech mocą umowy i na roczne okresy aneksami do umowy/ był zwalniany od opłat z tytułu dzierżawy. Taka sytuacja może budzić podejrzenia o działania pozaprawne, korupcję i nepotyzm i czyni zachowanie ustawowych regulacji problemem szczególnie istotnym. Sprzeczność z prawem uchwały organu gminy ma miejsce nie tylko wtedy, gdy jej postanowienia /lub ich brak/ naruszają konkretne przepisy prawa, ale także wtedy, gdy działania podejmowane na jej podstawie będą prowadziły do takich naruszeń. W rozpoznawanej sprawie doszło zarówno do naruszenia wskazanych konkretnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym jak i do naruszenia zasad i trybu zbywania nieruchomości gminnych wynikających z przepisów art. 28, art. 34, art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zważywszy zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie naruszało, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.