II SA/Kr 1970/01

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 29 stycznia 2001 r. w przedmiocie rozpatrzenia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania wsi K. i na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej skargą z wyłączeniem sprawy Ewy R. Rada Miejska w M. podjęła w dniu 29 stycznia 2001 r. Uchwałę (...) w sprawie rozpatrzenia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w Gminie M. Wydano ją na podstawie art. 23 i art. 24 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Mocą tej uchwały zaakceptowano stanowisko Zarządu Gminy wobec szeregu protestów i zarzutów wniesionych do projektu ww. planu i protesty te oraz zarzuty uwzględniono /par. 1/. Uwzględniono również szereg protestów nie uwzględnionych przez Zarząd Gminy /par. 2 pkt 2, 6, 7, 10 i 17/. Pozostałych protestów, wniesionych przez Ewę R., Grażynę P., Krzysztofa P., Krystynę P., Danutę i Stanisława D., Marię S., Józefa M., Włodzimierza K. oraz Mariannę i Juliana S. nie uwzględniono /par. 2 pkt 1, 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 i 16 oraz poz. 13, 20, 22 pkt 2, 23, 28, 38 pkt 1, 54, 69, 77 pkt 1, 2, 5 i 7 załącznika do Uchwały/. Na uchwałę, o jakiej mowa, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego skierował w dniu 6 lipca 2001 r. Wojewoda M., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej, wyszczególnionej wyżej jej części, która dotyczy nieuwzględnienia wniesionych protestów. Wojewoda podnosi, że obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym rozróżnia protesty i zarzuty jako środki prawne, które mogą być wnoszone w stosunku do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym zasadniczym elementem charakteryzującym zarzut jest to, że służy od podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez projekt planu. Wobec uchwały o odrzuceniu zarzutu przepisy przewidują specjalne wymogi /obowiązek prawnego i faktycznego uzasadnienia/ oraz specjalna skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda zarzuca, że organy Gminy M. potraktowały jako protesty pisma osób, będących właścicielami działek leżących na terenie objętym projektem planu. Uważa on, że z samego faktu bycia właścicielem działki wynika interes prawny, na podstawie którego dane pismo należy zaszeregować jako zarzut. Mylna kwalifikacja tych pism pozbawiła ich autorów ochrony przewidzianej przez ustawę. Wojewoda stwierdził w pracach związanych z rozpatrywaniem złożonych do projektu "sprzeciwów" - "zupełny brak odniesienia do stanu własności działek". W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o jej oddalenie. Stwierdzono, że własność działki jest co prawda warunkiem koniecznym dla zaistnienia interesu prawnego u osoby kwestionującej rozwiązania projektu planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest to warunek wystarczający. Konieczne jest bowiem również "stwierdzenie naruszenia uprawnień". Gmina uważa, że interpretacja dokonana przez Wojewodę "nie znajduje ani uzasadnienia prawnego ani faktycznego", a bezpodstawny jest zarzut nie wzięcia pod uwagę stanu własności działek. Przeciwnie: analizując wniesione zastrzeżenia do projektu planu każdorazowo uwzględniano kwestię własności. W dalszej części odpowiedzi Gmina zamieściła wyciąg z wykazu protestów z komentarzem, zawierającym analizę sytuacji, w jakiej znajduje się każda kolejna działka. Na zakończenie podkreślono, że skarga była dla Gminy zaskoczeniem, gdyż przed jej wniesieniem Wojewoda M. nie sygnalizował żadnych uchybień w zaskarżonej uchwale. Jeżeli uchwała ta rzeczywiście zawiera błędy, to ich nie zakomunikowanie od razu spowodowało znaczne przedłużenie prac nad planem i szkody dla inwestorów. W ten sposób, zdaniem Gminy, Wojewoda próbując chronić interesy jednostkowe poszczególnych właścicieli, godzi w interesy większości z nich, ponoszących oczywiste straty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Cytowana wyżej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje specjalną procedurę rozpatrywania protestów i zarzutów wnoszonych do projektów planów zagospodarowania przestrzennego. Rozpoczyna się ona wniesieniem przez uprawniony podmiot pisma kwestionującego treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, przy czym zaszeregowanie tego pisma do rzędu protestów, czy też zarzutów nie zależy od jego autora, od nazwy, jakiej autor użył, ani też od uznania organów mających dane pismo rozpatrzyć. Ustawa przewiduje, że zarzutem będzie pismo tego podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu /art. 24 ust. 1/, natomiast protestem będzie pismo każdej innej osoby kwestionującej ustalenia projektu /art. 23 ust. 1/. Specjalnej ochronie prawnej podlega tu więc ten, którego interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone. Ta regulacja, dająca niektórym podmiotom szczególną ochronę prawną, stawia przed organami planistycznymi obowiązek starannego, wnikliwego i obiektywnego kwalifikowania pism kwestionujących ustalenia projektu planu do grupy zarzutów lub do grupy protestów, przy czym stylizacja przepisów wprowadzających obydwa środki prawne jest taka, że to od wnoszącego pismo zależy w pierwszej kolejności jego zakwalifikowanie. Wskazują ta to sformułowania: "każdy - kto" i "każdy - którego", podobne do tych, które zostały użyte w art. 28 Kpa /"stroną jest każdy, kto żąda (...)"/ lub w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /"Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (...) może (...) zaskarżyć uchwałę"/. Organy nie mogą zatem dokonywać tej kwalifikacji arbitralnie, "z góry", na podstawie kryteriów formalnych, czy też na podstawie przyjętego szablonu, ale powinny dochodzić do rozstrzygnięcia, czy dane pismo jest zarzutem, czy protestem, biorąc pod uwagę intencje podmiotu kwestionującego projekt planu oraz po merytorycznym przeanalizowaniu istnienia po jego stronie interesu prawnego /uprawnienia/ i wreszcie po udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy interes ten /uprawnienie/ zostały naruszone. Trzeba podkreślić, że kategoria interesu prawnego /uprawnienia/, jak i samo pojęcie ich "naruszenia" powinny tu być interpretowane szeroko ze względu na wspomnianą kwalifikowaną ochronę prawną. Na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego o samym istnieniu interesu prawnego niewątpliwie przesądza prawo własności nieruchomości. Stanowi ono pierwszą przesłankę uznania za zarzut pisma kwestionującego projekt planu. Drugą przesłanką ma być naruszenie tego interesu prawnego, przy czym, zgodnie z wolą ustawodawcy, naruszenie to może spowodować już sam projekt planu, a nie jego końcowy kształt. Interpretacja pojęcia naruszenia interesu prawnego jest niewątpliwie trudna. Należy jednak wziąć pod uwagę to, że w interesie prawnym właściciela, wynikającym z istoty prawa własności leży, żeby mógł on korzystać ze swojej nieruchomości swobodnie. Wszelkie ograniczenia tej swobody, także zgodne z ustawą, godzą w interes prawny właściciela. Jeżeli więc projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, to tym samym narusza interes prawny właściciela niezależnie od tego, czy możliwość taka istniała przed skonstruowaniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc tylko na odjęciu jakiejś istniejącej dotąd wartości prawnej /uprawnienia, możności prawnej/, ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna /uprawnienie, możność prawna/ nie będzie mogła być realizowana. Rzeczą organu planistycznego jest także wytłumaczenie zainteresowanemu powodów takiego naruszenia. Nieprzypadkowo odrzucenie protestu nie musi być szczegółowo uzasadniane, natomiast odrzucenie zarzutu wymaga faktycznego i prawnego uzasadnienia /art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. W analizowanej tu sprawie Rada Miejska w M. zaliczyła szereg pism zawierających sprzeciw wobec projektu planu do rzędu protestów uznając zbyt wąsko, że skoro projekt planu nie zmienia statusu ani przeznaczenia poszczególnych działek, to tym samym nie narusza on interesu prawnego ich właścicieli. Tymczasem dla właścicieli tych, którzy już wcześniej ubiegali się o przekwalifikowanie własnych nieruchomości na działki budowlane oraz o prawo ich zabudowy, projekt planu stanowi na dalsze lata zaporę w osiągnięciu ich zamiarów wynikających z prawa własności. Projekt ten zatem naruszył ich interesy prawne w przyjętym wyżej rozumieniu. Nie analizując zasadności odrzucenia tych pism /co Miasto M. mogło uczynić w ramach swobody, jaką ustawa zapewnia organom planistycznym w fazie przygotowywania planu tj. na podstawie swego władztwa planistycznego/, należy więc zauważyć, że powinny one zostać odrzucone jako zarzuty, a nie jako protesty. Takie ich zaszeregowanie dałoby zainteresowanym szersze prawo obrony i zmusiłoby autorów projektu do faktycznego i prawnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo przyczyniłoby się to do pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także uczyniłoby zadość ich prawu do informacji. Organy planistyczne Miasta M. zbyt pochopnie, bez należytego rozeznania, zakwalifikowały pisma szeregu osób do rzędu protestów. Jak wynika z akt sprawy, dokonały one głębszej analizy sytuacji poszczególnych zainteresowanych /w tym sytuacji własnościowej/ dopiero w odpowiedzi na skargę Wojewody M. Nie ma dokumentacji, która wskazywałaby na to, że wcześniej zajmowano się interesem prawnym każdego podmiotu osobno i że rozważano jego ewentualne naruszenie. Nie wynika to ze znajdującego się w aktach, niezwykle lakonicznego "wykazu zgłoszonych protestów i zarzutów" (...). Przeciwnie: w zestawieniu tym, wbrew jego tytułowi znajduje się tylko rubryka "treść protestów". Można się tylko domyślać, że w poz. 52 i 53 mowa o zarzutach, skoro rubryki te zostały specjalnie zaznaczone. W przedstawionej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadkach wskazanych w skardze, z wyjątkiem zaszeregowania wniosku pani, która nie jest właścicielką tych działek, w stosunku do których jej protest odrzucono, Rada Miejska w M. podjęła zaskarżoną uchwałę sprzecznie z art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.