II SA/Wr 1415/01

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu 29 listopada 2001 r. sprawy ze skargi Gminy L. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 27 kwietnia 2001 r., (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia cen biletów wstępu do arboretum - oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 kwietnia 2001 r., (...),wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, II Wicewojewoda D. stwierdził nieważność par. 4, par. 5 i par. 6 uchwały (...) Rady Miejskiej w L. Z. z 29 marca 2001 r. w sprawie ustalenia cen biletów wstępu do arboretum, jako sprzecznych z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że na sesji z 29 marca 2001 r. Rada Miejska w L. Z. podjęła uchwałę (...), na podstawie której ustaliła ceny biletów wstępu do arboretum. W par. 4 uchwały postanowiono, że jej wykonanie powierza się dyrektorowi Zarządu Budynków Komunalnych w L. Z. Postanowienie to jest niezgodne z treścią art. 26 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że organem wykonawczym gminy jest zarząd. W par. 5 i par. 6 przedmiotowej uchwały stwierdzono, że podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. Tymczasem taki sposób i termin wejścia uchwały w życie jest sprzeczny z treścią art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 818/, określającego, które akty podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ustalająca wysokość cen biletów wstępu do arboretum, nie będąca aktem prawa miejscowego i nie wymieniona w art. 13 ww. ustawy, nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina L. Z. domagała się jego uchylenia, zarzucając, że stanowisko organu nadzoru jest błędne. Podniosła, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami Kpa. Zdaniem strony skarżącej, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brakuj e zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Uprawnienie rady gminy do ustalania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wynika zarówno z ustawy ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie gminnym, w szczególności z jej art. 40 ust. 2 pkt 4 /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./,jak i z ustawy szczególnej, jaką jest ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, rada gminy postanawia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Arboretum jest leśnym ogrodem drzew i krzewów, stanowiącym część lasów komunalnych, usytuowanym w zdrojowej części L. Z., zarządzanym przez gminny zakład budżetowy, jakim jest Zarząd Budynków Komunalnych. Zajmuje wydzieloną powierzchnię 2,03 ha i stanowi obiekt użyteczności publicznej. W dotychczasowej praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, m.in. ustalania cen biletów do ogrodów botanicznych i zoologicznych, kwestia ta stanowiła wyłączną kompetencję rady gminy /por.: C. Kosikowski: Komentarz do ustawy o gospodarce komunalnej, str. 38/. Zgodnie z poglądem przyjętym w doktrynie i piśmiennictwie prawniczym, gmina może w drodze uchwały wprowadzać opłaty związane z korzystaniem z obiektów i urządzeń tylko wówczas, gdy zarządza tymi urządzeniami komunalnymi albo świadczy usługi komunalne bezpośrednio lub pośrednio, tzn. przynajmniej na zasadach umownych, a więc w takim zakresie, który - w takiej czy innej formie - wiąże się z zaangażowaniem środków publicznych. Dochody ze sprzedaży biletów stanowią dochód zakładu budżetowego. Ponadto, Gmina L. Z. podniosła, że podstawa prawna podjętej uchwały, tj. art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, stanowi znaczne rozszerzenie postanowień art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, które upoważniają organy gmin do wydawania przepisów gminnych w zakresie ustalania zasad zarządu mieniem gminy oraz określania zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Zdaniem strony skarżącej, przedmiotowa uchwała, skierowana do nieokreślonej liczby adresatów, ustalająca zasady korzystania z arboretum, w postaci uiszczania określonej zapłaty, mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego. Odnośnie do powierzenia wykonania uchwały dyrektorowi ZBK, a nie Zarządowi Gminy, dodała, że zgodnie z poglądem przyjętym przez NSA /wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r., SA/Gd 23/91/, "Rada Gminy może podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zawierające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Samo gospodarowanie tym mieniem należy do zarządu /art. 30 ustawy o samorządzie gminnym/ bądź do powołanych w tym celu przedsiębiorstw komunalnych /art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/". W tym stanie faktycznym, w obowiązującym statucie zakładu budżetowego ZBK w L. Z., w rozdziale II par. 4 pkt 9, prowadzenie gospodarki leśnej w lasach komunalnych, ze szczególnym uwzględnieniem arboretum, powierzono temu zakładowi budżetowemu, kierowanemu przez jego dyrektora. Powołując się na powyższe, Gmina L. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Dodała, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miejska w L. Z. postanowiła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., a więc w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego, obowiązujących na terenie gminy. W podstawie prawnej uchwały strona skarżąca powołała m.in. treść art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzoru, w omawianym przypadku przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ pojęcie "zasady i tryb korzystania" z gminnych obiektów i urządzeń publicznych nie obejmuje określenia ścisłej wysokości opłat /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1991 r. SA/Wr 81/91/. Należy zatem uznać, że uchwała określająca wysokość cen biletów wstępu do arboretum nie jest aktem prawa miejscowego i nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto, zgodnie z treścią art. 26 ustawy o samorządzie gminnym, organem wykonawczym gminy jest zarząd, nie zaś - jak twierdzi strona skarżąca - dyrektor Zarządu Budynków Komunalnych w L. Z., i to właśnie Zarządowi Gminy Rada powinna powierzyć wykonanie swojej uchwały. Same zaś wytyczne dla organów gminy i gminnych jednostek organizacyjnych, na które powołuje się strona skarżąca, odnoszą się wyłącznie do sposobu postępowania na dalszym etapie realizacji uchwały. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, sprawujący zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ kontrolę pod względem zgodności z prawem, uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. A zatem, skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5-7 w związku z art. 21 powołanej wyżej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wymienione, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru wydaje wówczas rozstrzygnięcie nadzorcze. Każda zatem uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Omawiana ustawa nie wymaga natomiast, by taka uchwała w sposób rażący naruszała prawo. Wyróżnia ona dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi ona, że: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Ustawa o samorządzie gminnym nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa", należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. Kpa. /por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91 - Wspólnota 1991 nr 26 str. 14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., II SA/Wr 157/99, nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że na podstawie konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., którym, działając jako organ nadzoru, stwierdził nieważność uchwały par. 4, par. 5 i par. 6 uchwały (...) Rady Miejskiej w L. Z. z 29 marca 2001 r. w sprawie ustalenia cen biletów wstępu do arboretum, jako sprzecznych z prawem. Na sesji z 29 marca 2001 r. Rada Miejska w L. Z. podjęła uchwałę (...), na podstawie której ustaliła ceny biletów wstępu do arboretum. W par. 4 uchwały postanowiono, że jej wykonanie powierza się dyrektorowi Zarządu Budynków Komunalnych w L. Z. W par. 5 i par. 6 uchwały stwierdzono, że podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W podstawie prawnej uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wymogi art. 107 par. 3 Kpa. Zawiera bowiem wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że postanowienie par. 4 uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, według którego jej wykonanie powierza się dyrektorowi Zarządu Budynków Komunalnych w L. Z., jest niezgodny z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarząd jest organem wykonawczym gminy. Z jej art. 30 ust. 1 wynika, że zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone w przepisach prawa. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, by rada gminy mogła powierzać wykonanie podejmowanych przez siebie uchwał organom innym niż zarząd gminy. Strona skarżąca nie wskazuje też w skardze żadnego przepisu i prawa, z którego upoważnienie to miałoby wynikać. Powoływanie się przez nią w tym względzie na wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r. jest o tyle nietrafne, że dotyczy on innej kwestii prawnej i faktycznej - sposobu gospodarowania mieniem gminy, zaś uchwała będąca przedmiotem kontroli przez organ nadzoru dotyczy cen biletów wstępu do arboretum. Nie dotyczy zatem zasad czy sposobu gospodarowania owym mieniem. W par. 5 i par. 6 przedmiotowej uchwały stwierdzono, że podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że taki sposób publikacji i termin wejścia w życie tej uchwały są sprzeczne z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 818/. Według niego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin. Przedmiotem regulacji omawianej uchwały jest ustalenie wysokości cen biletów wstępu do arboretum. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, powołanej w podstawie prawnej omawianej uchwały, wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że z przepisu tego wynika uprawnienie do podjęcia uchwały będącej przedmiotem kontroli przez organ nadzoru. Nie wynika jednak, że uchwała ta ma charakter przepisu gminnego. Z przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika dla organów gminy upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przez te organy przepisów gminnych. Według pkt 3 i 4 tego przepisu, mogą one dotyczyć zasad zarządu mieniem gminy lub zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. Tymczasem uchwała będąca przedmiotem kontroli przez organ nadzoru dotyczy cen biletów wstępu do arboretum. Nie dotyczy zatem zasad czy sposobu gospodarowania owym mieniem. Nie stanowi więc przepisów gminnych. W wyroku z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91 - Wspólnota 1991 nr 26 str. 14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie "zasady i tryb korzystania" z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie obejmuje określenia ścisłej wysokości opłat, albowiem oznaczałoby to w gruncie rzeczy wprowadzenie cen urzędowych, do czego rada nie jest upoważniona. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. W tej sytuacji skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.