II SA/Wr 2250/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 1 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. (...) z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Gimnazjum nr 1 w W. - oddala skargę. Uchwałą z dnia 27 czerwca 2001 r. (...) Rada Miejska w W. na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ unieważniła postępowanie konkursowa przeprowadzone w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Gimnazjum nr 1 w W. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta w W. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2001 r. (...) Wojewoda D. w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, co następuje:W par. 1 uchwały Rada postanowiła, iż wobec faktu istnienia uzasadnionego przypuszczenia popełnienie czynu przestępczego polegającego na obietnicy udzielenia korzyści majątkowej i osobistej członkom Komisji Konkursowej w zamiarze nakłonienia ich do głosowania na określonego kandydata, unieważnia się postępowanie konkursowe przeprowadzone w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Gimnazjum nr 1 w W. W par. 2 uchwała stanowi, iż wykonanie jej powierza się Zarządowi Miasta w W. W par. 3 czytamy, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W par. 4 Rada zadecydowała, iż integralną część uchwały stanowią załączniki w postaci: - uchwały Rady Pedagogicznej Gimnazjum nr 1 w W. z dnia 20.06.2001 r., - pismo Rady Rodziców Gimnazjum nr 1 w W. z dnia 21.06.2001 r.Konkurs odbył się w dniu 18 czerwca 2001 r. i w jego wyniku wyłoniono kandydata na stanowisko dyrektora. W podstawie prawnej Rada powoła się na art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz na art. 5 ust. 1 pkt 2 /zdaniem organu nadzoru powinien to być art. 5 ust. 2 pkt 1/ i art. 36a ustawy o systemie oświaty. Powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią kolejno, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej /art. 18 ust. 1/. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy /art. 18 ust. 2 pkt 15/. Przywołanego w podstawie prawnej uchwały art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawia o systemie oświaty nie zawiera. Natomiast jej art. 5 ust. 2 pkt 1 stanowi, iż szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z kolei art. 36a tejże ustawy stanowi, iż stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, z zastrzeżeniem ust. 2, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę /ust. 1/. Powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia /ust. 2/. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2 /ust. 3/. Wymogu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora nie stosuje się do szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego /ust. 3a/. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio /ust. 4/. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową w składzie (...) /ust. 5/. W przypadku szkół i placówek nowo zakładanych skład komisji konkursowej określa organ prowadzący tę szkolę lub placówkę w uzgodnieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny /ust. 6/. W przypadku szkól i placówek, o których mowa w art. 44 i art. 52 ust. 1, w skład komisji nie wchodzą odpowiednio przedstawiciele rady pedagogicznej i rodziców /ust. 7/. Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny /ust. 8/. Po upływie okresu, o którym mowa w ust. 8, organ prowadzący po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej może przedłużyć powierzenie stanowiska na kolejny okres wymieniony w ust. 8. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio /ust. 9/. Przepisy ust. 19 i art. 37 nie dotyczą szkół prowadzonych przez ministrów: właściwego do spraw obrony narodowej i właściwego do spraw sprawiedliwości lub podporządkowane im organy /ust. 10/. Żaden z przepisów zacytowanych wyżej nie upoważnia rady gminy do unieważnienia wyników konkursu na stanowisko dyrektora. Podstawą taką nie może być zwłaszcza art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który formułuje ustawową zasadę domniemania kompetencji przysługujących gminie na rzecz rady gminy. Zasada ta ma zapobiec sporom kompetencyjnym jakie mogą powitać pomiędzy organami gminy. Przepis ten wprowadza domniemanie kompetencji gminy na rzecz rady gminy pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek, iż sprawa pozostaje w zakresie działania gminy oraz jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Niewątpliwie sprawy związane z edukacją publiczną należą do zakresu działania gminy i to jako zadania własne /por. art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty/. Konkretyzację tych spraw zawiera cytowany wyżej art. 36a ustawy o systemie oświaty. Przewiduje on szereg upoważnień dla organu prowadzącego szkołę, którym w myśl art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest jednostka samorządu terytorialnego /gmina, powiat, województwo/ działająca poprzez swoje organy. Gmina ma więc uchwalić regulamin konkursu i powołać komisję konkursową /rada gminy/ oraz powierzyć stanowisko wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi /zarząd/. O tym, który z organów gminy ma wykonywać poszczególne kompetencje gminy wynika właśnie z ustawowej zasady domniemania kompetencji. Jednak ten sam przepis wyłącza z zakresu zadań gminy czynności związane z przeprowadzeniem konkursu. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową w składzie: 1/ po dwóch przedstawicieli:a/ organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b/ organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o ile nie jest nim organ prowadzący szkołę, c/ rady pedagogicznej, d/ rodziców, a w przypadku placówek opieki całkowitej - rady placówki, 2/ po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Konkurs przeprowadza więc specjalny organ - komisja konkursowa. Konkurs kończy się, co do zasady wyłonieniem kandydata na stanowisko dyrektora. Wszystkie czynności konkursowe należą do wyłącznej kompetencji komisji konkursowej. Organy gminy nie mogą więc samodzielnie przeprowadzić konkursu w tym unieważnić postępowanie konkursowe lub jego wyniki. Może to uczynić tylko komisja konkursowa jeśli możliwość taką, w ramach postępowania konkursowego, przewiduje regulamin konkursu. Dlatego art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały gdyż sprawa ta została wyłączona z zakresu działania gminy. Organy gminy są też związane wynikami konkursu. Z art. 36a ust. 2 wynika bowiem norma według której kandydatowi na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, wyłonionemu się w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2. Rola organów gminy sprowadza się więc do zatrudnienia dyrektora szkoły lub innej placówek! oświatowej, w znaczeniu nawiązania stosunku pracy z osobą, wyłonioną na to stanowisko w uprzednim postępowaniu konkursowym. Unieważnienie postępowania konkursowego oznacza w istocie odmowę powierzenia stanowiska kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. W świetle cytowanego przepisu jest to niedopuszczalne. Podstawa do podjęcia przedmiotowej uchwały nie może również stanowić art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten może stanowić podstawa prawną tylko wtedy gdy przepis szczególny zastrzegł określoną kompetencję dla rady gminy. Tymczasem brak jest przepisu prawa, który upoważniałby radę gminy do unieważniania postępowania konkursowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina W. wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia nadzorczego uznając, że wbrew poglądowi organu nadzoru przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty - nie pozbawia rady kompetencji do ingerowania w rozstrzygnięcie komisji konkursowej w określonych sytuacjach. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej formułuje generalną zasadę domniemania kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach z zakresu jej działania o ile ustawy nie stanowią inaczej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawda. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5-7 w związku z art. 21 powołanej wyżej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związkowa innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy /art. 163 Konstytucji RP/. Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności. Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym nie skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w ramach przez nie ustanowionych a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, jest Prezes Rady Ministrów /por. też art. 148 pkt 6 Konstytucji RP/ i wojewodowie. W pewnym zakresie w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowa. Tryb i formy nadzoru określone zostały w ustawach, przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym, jeśli idzie o nadzór nad działalnością organów gminy. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi, że uchwala organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru wydaje wówczas rozstrzygnięcie nadzorcze. Każda zatem uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Omawiana ustawa nie wymaga natomiast, by taka uchwała w sposób mżący naruszała prawo. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawo, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. Kpa /por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 2, z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91 - Wspólnota 1991 nr 26 str. 14, z dnia 16 listopada 2000 r., II SA/Wr 157/99 - nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. W niniejszej sprawie zarzuty skargi są gołosłowną polemiką ze stanowiskiem organu nadzoru i jego poglądem prawnym. Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Wojewodę D. w sprawie, albowiem pozostaje on w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji RP/, wobec czego dozwolone jest tylko takie działanie, na które prawo zezwala. Kompetencje do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły ustawodawca przyznał komisji konkursowej. Wprawdzie komisję tę powołuje organ prowadzący szkołę, to jednak wyłonionemu kandydatowi organ prowadzący szkołę nie może odmówić powierzenia stanowiska. Jedynym przewidzianym w prawie odstępstwem od tego obowiązku jest zgłoszenie zastrzeżenia przez organ nadzoru pedagogicznego. Skoro taka sytuacja jako jedyny wyjątek została przewidziana w ustawie szczególnej /art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty/, to nie może tu wchodzić w grę zasada domniemania właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 o NSA.