II SA/Kr 2223/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Józefa B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 października 1999 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie drogi skargę oddala. Decyzją z dnia 20 maja 1999 r. (...) Burmistrz Miasta i Gminy M. działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, po rozpoznaniu sprawy z wniosku Józefa B. o wydanie decyzji w przedmiocie usunięcia bramy z drogi dojazdowej do posesji w P., stanowiącej działkę 1570, odmówił wydania decyzji w przedmiocie nakazania Lucynie i Ryszardowi G., usunięcia bramy z drogi dojazdowej stanowiącej działkę 1570. Odwołanie Józefa B., o tyle zostało uwzględnione, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia 12 października 1999 r. (...) uchyliło zaskarżona decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, co następuje: 1/ w toku postępowania ustalono, iż skarżący początkowo bez przeszkód korzystał z drogi oznaczonej jako działka nr 1570, lecz w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniało już utrudnienie w jej korzystaniu w postaci bramy ustawionej w poprzek drogi przez Lucynę i Ryszarda G., 2/ organ pierwszej instancji uznał, iż kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia ustalenia, kto jest zarządcą przedmiotowej drogi. Zdaniem organu I instancji droga ta jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Dla działki nr 1570 nie ma urządzonej księgi wieczystej. Jednakże zgodnie z zaświadczeniem wydanym w dniu 16 maja 1997 r. przez Sąd Rejonowy w M. Wydział Ksiąg Wieczystych działka oznaczona jako pgr. 2711, odpowiadająca zgodnie z zapisami z ewidencji gruntów działce nr 1570 figuruje w liczbie spisu 1 dla wsi P. gmina M., jako Dobro Publiczne. Zatem, skoro wpisu dokonano w okresie, gdy obowiązywała zasada jednolitej własności Skarbu Państwa, to zarządcą terenu, czyli działki nr 1570, jest obecnie Starosta Powiatu M., jako organ reprezentujący Skarb Państwa, albowiem do daty wydania zaskarżonej decyzji nie została wydana decyzja deklaratoryjna o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości Gminie M. 3/ bez wątpienia droga przedmiotowa nie jest drogą gminną w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Bezspornym jest, iż nigdy nie została wydana decyzja o przekazaniu rzeczonej nieruchomości gminie. Do wydania takowej decyzji uprawniony jest Wojewoda M. Skoro zatem nieruchomość ta nie została do tej pory skomunalizowana, stanowi ona nadal własność Skarbu Państwa. 4/ według uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1988 r. w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej właściwym do rozpatrzenia sporu jest sąd powszechny /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1998 r. III AZP 2/88 nie publ./. Wynika z tego niezbicie, iż Burmistrz Miasta i Gminy M. powinien był po stwierdzeniu, iż naruszenie pasa drogowego nie dotyczy drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ustawy o drogach publicznych, umorzyć postępowanie. 5/ nie można poczynionego w odpowiednim zbiorze dokumentów zapisu o tym, że parcela gruntowa nr 2711, która odpowiada w całości działce nr 1570 jest Dobrem Publicznym rozumieć dosłownie. W wyroku z dnia 18 stycznia 1989 r. IV SA 992/87 - ONSA 1989 Nr 2 poz. 70 Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że oznaczenie pasa gruntu w ewidencji gruntów, jako drogi wewnętrznej nie przesądza o publicznym charakterze drogi. W tym to znaczeniu zapis o Dobru Publicznym wskazuje na publiczny charakter rzeczonej drogi, a fakt ten powinien znacznie ułatwić dochodzenie swych praw przez skarżącego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył Józef B. i zarzucając naruszenie art. 36 znowelizowanej ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - wniósł o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że Urząd Gminy nie jest zarządcą drogi 1570 w P., skoro "droga ta jest wpisana na Dobro Publiczne i jest drogą ogólnodostępną, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem - to ma charakter drogi gminnej". Kolegium Odwoławcze przyznaje, że przedmiotowa droga ma charakter publiczny - co w zrozumieniu ustawy o drogach publicznych decyduje, że jest drogą gminną. Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz wykładni zawartej w wyroku NSA z dnia 4 października 1995 r. SA/Wr 1715/95 /ONSA 1996 Nr 4 poz. 159/ - sprawy dróg ogólnodostępnych nie zaliczanych do żadnej z kategorii dróg publicznych - jako służących do celów komunikacji w osiedlach mieszkaniowych i dojazdach do gruntów rolnych i leśnych - należą do zadań własnych gminy. W myśl tej ogólnej reguły powołanej wyrokiem NSA oraz ustawą o samorządzie terytorialnym - nie ma podstaw by Wojewoda miał obowiązek przekazywać decyzją o skomunalizowaniu każdą miedzę w gminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Sąd sprawuje jedynie kontrolę zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem /art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest określenie prawnego charakteru pasa gruntu - stanowiącego przedmiotową drogę. W szczególności chodzi o to, czy można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm. - obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Otóż w myśl tego przepisu, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, to jest - stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy - do drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, drogi powiatowej i gminnej. Dopiero zaliczenie drogi do określonej kategorii, powoduje w konsekwencji uzyskanie przymiotu drogi publicznej. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że przedmiotowa droga nie jest zaliczona do żadnej z wyżej wymienionych kategorii. Sam fakt, że nieruchomość wykorzystywana jako droga stanowi własność Skarbu Państwa nie przesądza o tym, że nieruchomość ta jest drogą publiczną. Według art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest odpowiedź na pytanie, czy do dróg wewnętrznych stosuje się dyspozycję art. 36 ustawy o drogach publicznych. Odpowiedź na to pytanie może być tylko przecząca. Skoro, jak to wywiedziono wyżej, drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy, to brak jest podstaw do stosowania do nich przepisów ustawy, które dotyczą dróg publicznych. Sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego - w razie jego samowolnego naruszenia - jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego /sprawą cywilną/, w myśl zatem art. 2 par. 1 Kpc właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Można przyjąć, że wyżej zaprezentowane stanowisko jest jednolite zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r. IV SA 992/87 - ONSA 1989 Nr 2 poz. 70/, jak i w judykaturze Sądu Najwyższego /zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1987 r. III CZP 83/87 - OSNCP 1989 nr 6 poz. 93, z dnia 29 marca 1988 r. III AZP 2/88 oraz postanowienie Kolegium Kompetencyjnego Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1987 r. III Co 5/86 - OSNCP 1988 nr 11 poz. 156/. Powyższego poglądu nie podważa powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1995 r. /SA/Wr 1715/95 - ONSA 1996 Nr 4 poz. 159/, wprost przeciwnie, wyżej reprezentowany pogląd popiera, co wynika jasno z uzasadnienia tego wyroku. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził wyraźnie, że "Od dróg publicznych odróżnione zostały w art. 11 tej ustawy drogi ogólnodostępne nie zaliczane do żadnej z kategorii dróg publicznych, do których należą w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych oraz drogi wiejskie, służące dojazdowi do gruntów rolnych i leśnych. Przepisy ustawy o drogach publicznych mają do nich tylko ograniczone zastosowanie w zakresie ogólnych zasad zarządzania (...)". W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.