I SA/Lu 23/02

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z 4 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Z. (...) października 2001 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2001 rok - oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą (...) z 4 grudnia 2001 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L., na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, stwierdziło nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej Z. z 29 października 2001 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2001 rok, w części dotyczącej ustalenia wydatków bieżących w kwocie 3.000.000 zł /zał. nr 2 do uchwały; dział 851, rozdział 8511, część powiatowa budżetu/, przeznaczonych na pokrycie ujemnego wyniku finansowego Samodzielnego Publicznego Zespołu ZOZ w Z., i zwiększenia o tę kwotę przychodów budżetu Miasta z tytułu kredytu zaciągniętego na finansowanie wyniku finansowego SPZZOZ, jako sprzecznej z art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. W uzasadnieniu swojej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, iż uchwała Rady Miejskiej Z. narusza art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem pokrycie ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez organ, który go utworzył - stosownie do postanowienia art. 60 ust. 4 wskazanej ustawy - możliwe jest dopiero wtedy, gdy organ prowadzący zakład podejmie uprzednio, w związku z niemożnością pokrycia przez zakład ujemnego wyniku finansowego, uchwałę o zmianie jego formy gospodarki finansowej. W sytuacji bowiem, gdy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie może pokryć we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego, organ prowadzący go zobowiązany jest do podjęcia uchwały o zmianie jego formy gospodarki finansowej lub o jego likwidacji - art. 60 ust. 3 cyt. ustawy. Decyzja o likwidacji powoduje, że zobowiązania i należności zlikwidowanego zakładu stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego - art. 60 ust. 6 cyt. ustawy. W przypadku zaś podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu, organ, który go utworzył, jest zobowiązany do pokrycia ujemnego wyniku finansowego i określenia formy jego dalszego finansowania. Do uznania organu założycielskiego pozostawiono jedynie decyzję o wyborze formy finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c cyt. ustawy /zakład budżetowy lub jednostka budżetowa/. Rada Miejska Z. nie podjęła dotychczas uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej SPZZOZ w Z., a zatem przeznaczenie w budżecie Miasta środków na częściowe pokrycie tego ujemnego wyniku finansowego jest przedwczesne i w konsekwencji narusza wskazany przepis art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Konsekwencją stwierdzenia nieważności wydatków, o których mowa wyżej, będzie zmniejszenie przychodów z tytułu kredytu zaciągniętego na sfinansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach. W skardze na tę uchwałę złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto Z. wnosiło o jej uchylenie, zarzucając organowi nadzoru błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust. 3 i 4 w związku z art. 60 ust. 2 i art. 35c ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosiła, iż po przeanalizowaniu przesłanek wskazanych w art. 60 ust. 2 Zarząd Miasta podjął decyzję o dalszym funkcjonowaniu SPZZOZ w Z. na zasadach określonych w art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uwzględniając stanowisko Zarządu, Rada Miejska Z. podjęła stosowną uchwałę, której nieważność została stwierdzona przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Interpretacja przepisów art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przedstawiona przez Izbę w znacznym stopniu ogranicza uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do samodzielnego decydowania o kształcie polityki zdrowotnej na własnym terenie. Art. 57 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym nie przewiduje możliwości zawierania kontraktów ze szpitalami działającymi w formie zakładów budżetowych lub jednostek budżetowych. Samodzielne finansowanie kosztów działalności szpitala przez jednostkę samorządu terytorialnego przekracza możliwości finansowo-ekonomiczne średniej wielkości miasta, jakim jest Z. Rada Miejska Z. nie podejmuje decyzji o likwidacji lub przekształceniu SPZZOZ ze względu na uzasadnione prawo mieszkańców do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanej ze środków publicznych. Tym samym organ założycielski dokonał prawnie dopuszczalnego wyboru dalszej formy finansowania SPZZOZ w Z. i podjął decyzję o pokryciu ujemnego wyniku finansowego Szpitala, przez co nie naruszył prawa. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wnosiła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Atrybutem samodzielności publicznego ZOZ jest zasada pokrywania we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego - art. 60 ust 1. Jeżeli ZOZ nie jest w stanie pokryć ujemnego wyniku finansowego, nie może już być samodzielnym publicznym ZOZ i dlatego organ, który go utworzył, podejmie uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej takiego zakładu lub o jego likwidacji. Przepis ten jest kategoryczny w swojej treści. Takie rozumowanie wzmacniają przepisy art. 35b i art. 35c ustawy, bowiem dopiero po zmianie formy gospodarki finansowej dotychczasowego samodzielnego ZOZ mogą być pokryte przez budżet samorządowy zobowiązania i należności takiego zakładu. Inaczej budżet stawiany byłby wobec nieplanowanych i nieprzewidzianych wydatków, co trudno pogodzić ze społeczno-gospodarską funkcją budżetu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór miedzy stronami sprowadza się do interpretacji art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. W świetle uregulowań cyt. ustawy, zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia - art. 1 ust 1. Zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez podmioty określone w art. 8, przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu, publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organy określone w ust. 1 pkt 1-3 /m.in. przez jednostkę samorządu terytorialnego/. Formy prowadzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej określają przepisy rozdziału 1a cyt. ustawy. Z przepisu art. 35b ust. 1 wynika, że publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez organ określony w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, prowadzony jest w formie samodzielnego zakładu, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań, z zastrzeżeniem art. 35c i art. 35d. Zakład ten prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie - art. 35b ust. 12. Prowadzenie zakładu opieki zdrowotnej w formie samodzielnego zakładu jest więc zasadą /"prowadzony jest"/. Publiczny zakład opieki zdrowotnej może być prowadzony w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli jego prowadzenie w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej byłoby niecelowe lub przedwczesne - art. 35c ust. 1. Decyzją w tej sprawie podejmuje organ założycielski, po dokonaniu analizy okoliczności wskazanych w art. 35c zdanie 2. Zakład taki prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w prawie budżetowym, z zastrzeżeniem art. 50-art. 35c ust. 2. Zasady gospodarki publicznych zakładów opieki zdrowotnej regulują przepisy rozdziału 4 cyt. ustawy. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej samodzielnie gospodaruje przekazanymi mu w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym /otrzymanym i zakupionym/. Może uzyskiwać środki finansowe na zasadach określonych w art. 54 oraz dotacje budżetowe na cele określone w art. 55 cyt. ustawy. Powyższe przepisy gwarantują zasadę samodzielności i samofinansowania samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są odrębnymi osobami prawnymi, zdolnymi do tego, by być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków majątkowych, co było celem reformy wprowadzonej cyt. ustawą. Przepis art. 60 jest również usytuowany w rozdziale 4 ustawy. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. Przepis ten jest konsekwencją przyznania samodzielnym zakładom opieki zdrowotnej pełnej samodzielności w ramach przyznanej im osobowości prawnej. Ujemny wynik finansowy samodzielnego publicznego ZOZ nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze jego istnienie uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością - art. 60 ust. 2 cyt. ustawy. Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty we własnym zakresie przez samodzielny publiczny ZOZ, organ, który go utworzył, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy jego gospodarki finansowej lub o jego likwidacji - art. 60 ust. 3. W świetle powyższych uregulowań, niewątpliwe jest, iż samo istnienie ujemnego wyniku finansowego nie może a priori przesądzać o likwidacji samodzielnego publicznego ZOZ, a decyzja w tej sprawie może być podjęta po analizie wskazanych w nich przesłanek faktycznych. A zatem, likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest ustawowo ograniczona. Ujemny wynik finansowy nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli istnieją okoliczności wskazane w art. 60 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim wypadku możliwa jest tylko zmiana formy organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, przy czym formę tę wskazuje art. 35c ustawy /zakład budżetowy lub jednostka budżetowa/. Z treści skargi wynika, iż Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. od kilku lat nie jest w stanie pokryć kosztów swojej działalności, a sytuacja ta nie ma charakteru przejściowego. W ocenie strony skarżącej, SPZZOZ nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a więc utracił przymiot samodzielności. Zobowiązywało to więc organ założycielski do podjęcia działań określonych w art. 60 ust. 3 ustawy, na co zasadnie wskazała zaskarżona uchwała. Należy przy tym podnieść, iż przytoczenie przesłanek ustawowych wskazanych w art. 60 ust. 2 cyt. ustawy bez uzasadnienia celowości utrzymania zakładu oraz wykazania, że jego zadań nie może przejąć inny zakład, nie jest wystarczające do przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych rzeczywiście zaistniały przesłanki przemawiające za dalszym utrzymaniem działalności SPZZOZ. W takiej sytuacji zarzuty podniesione w skardze należało uznać za pozbawione podstaw prawnych, co, stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, prowadziło do oddalenia skargi.