II SA/Ka 3255/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta Ż. z dnia 30 sierpnia 2001 r., (...) w przedmiocie uchylenia uchwały o zmianie uchwały w sprawie określenia stawek czynszu za wynajem lokali mieszkalnych - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą, na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 18 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Rada Miasta Ż. uchyliła swoją uchwałę z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 24 lutego 2000 r. dotyczącej określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne oraz czynszu za wynajem lokalu socjalnego. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta, nadto postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Uchwala została przedstawiona Wojewodzie Ś. w dniu 10 września 2001 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Ś. domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały, kwestionując dopuszczalność jej podjęcia. Wskazał, iż uchwały w przedmiocie stawek czynszu były podejmowane w oparciu o delegację wynikającą z przepisu art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787/. Nie budziła sporu przynależność tego rodzaju uchwał do kategorii aktów prawa miejscowego. Przywołana ustawa utraciła wszak swoją moc obowiązującą, z wyjątkiem rozdziału obejmującego dodatki mieszkaniowe, na podstawie art. 39 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/. W przekonaniu skarżącego utrata mocy obowiązującej ustawy wywołuje skutek w postaci uchylenia aktów wydanych na jej podstawie i w celu jej wykonania. Cytowana ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. nie zawiera przepisów przejściowych, stąd przytoczony pogląd oznacza, iż uchwały rad gmin w przedmiocie stawek czynszowych za lokale mieszkalne utraciły moc obowiązującą z mocy prawa, bez woli organu gminy i bez potrzeby podejmowania uchwał. Dlatego też zaskarżona uchwała, jako naruszająca prawo, w ocenie skarżącego, nie powinna się ostać. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie zgadzając się z zawartymi w niej wywodami. W szczególności wskazano na przyczynę podjęcia zaskarżonej uchwały, jaką było wejście w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), która uchyliła ustawę o najmie lokali mieszkalnych (...), będącą podstawą do ustalania stawek czynszowych w drodze uchwał rad gmin. Dotychczasowe uchwały okazały się więc niezgodne z nowymi przepisami. W przekonaniu Rady Gminy Ż. wskazane zmiany nie wywołały jednak skutku w postaci automatycznego uchylenia uchwał w przedmiocie stawek czynszowych. W tym zakresie organ zakwestionował trafność poglądu przytoczonego w skardze, naprowadzając na stanowisko przeciwne wyrażone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i opublikowane w Komunikacie nr 29 /318/ z dnia 14 września 2001 r. W jego ocenie co najwyżej możnaby mówić o istnieniu wątpliwości w omawianej materii, które wszak nie powinny motywować stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślono wreszcie jednakowy skutek w obu przypadkach, którym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały dotyczącej stawek czynszowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. (...) Dokonując kontroli zgodności z prawem kwestionowanej uchwały w tych ramach należało podzielić argumenty zaprezentowane przez skarżącego, którego uprawnienie do wniesienia skargi wynika z brzmienia art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. (...) Uchwały organów samorządowych wydawane na podstawie ustaw szczególnych i w celu ich wykonania, w systemie źródeł prawa zajmują wysoką pozycję. Wyrazem tego stanu rzeczy jest stwierdzenie zawarte w zdaniu pierwszym art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty te art. 87 ust. 2 Konstytucja zalicza do źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Zatem omawiane uchwały muszą być zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, a ich kreowanie winno uwzględniać m.in. zasady tworzenia prawa, w tym przede wszystkim respektować obowiązujące przepisy rangi ustawowej, nie wyłączając przepisów rozporządzeń wykonawczych, oraz zasadę hierarchii aktów prawnych. Jeśli chodzi o uchwały wydawane na podstawie upoważnień ustawowych, to ich zakres wyznaczany jest przez przepis zawierający upoważnienie do ich uchwalenia. Organ samorządowy nie może przy realizacji tego upoważnienia wyjść poza jego granice, w szczególności nie może normować innych zagadnień niż określone w jego treści /tak Wojciech Taras i Andrzej Wróbel [w:] Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego - Samorząd Terytorialny 1991 nr 7-8 str. 16/. (...) Przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała dotycząca, ogólnie rzecz biorąc, stawek czynszu za lokale mieszkalne, mająca oparcie w art. 26 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze nie budzi już sporu zaliczenie tego rodzaju uchwał do kategorii przepisów gminnych, jako że zawierają one przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1998 r., I SA 713/98, a także Zbigniew Czarnik w glosie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., TK 11/99 - Samorząd Terytorialny 2002 nr 10 str. 71/. Analiza całokształtu okoliczności sprawy prowadzi do konkluzji, iż uchwały wydane w oparciu o cytowany przepis ustawy o najmie lokali mieszkalnych są typowymi aktami wykonawczymi do tego aktu prawnego, ponieważ rada gminy została w tym przepisie upoważniona do ustalenia zróżnicowanych stawek czynszowych, z zachowaniem zasad określonych w art. 25, oraz czynników opisanych w punktach 1-4 ustępu 1 art. 26, a zatem do wydania przepisów konkretyzujących przepisy tej ustawy. Rady gminy władne są podjąć uchwały w omawianej materii wyłącznie wówczas, gdy obowiązuje przywołany przepis delegacyjny, kierując się wskazanymi w cytowanej ustawie dyrektywami i ramami upoważnienia. Pozostawiając nawet na uboczu sygnalizowaną przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. /OTK 2000 nr 1 poz. 3/ wątpliwość co do konstytucyjności ograniczenia przedmiotowymi uchwałami praw i wolności, które może być dokonane tylko w ustawie, należy dostrzec niewątpliwą funkcjonalną i esencjonalną łączność pomiędzy uchwałami podjętymi na podstawie art. 26 ust. 1 omawianej a tą właśnie ustawą. Trudno sobie wyobrazić istnienie w obrocie prawnym tych uchwał bez samej ustawy, dla której są one przepisami wykonawczymi. W takiej sytuacji zawieszone byłyby one niejako w próżni, (...) byłyby zatem bezprzedmiotowe. Nawet gdyby doszukać się merytorycznego powiązania tychże uchwał z nowymi przepisami prawnymi obowiązującymi w danej materii, to przecież nie mogą one funkcjonować samoistnie, wówczas gdy odpadła podstawa ich podjęcia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za stanowiskiem, wedle którego utrata mocy obowiązującej przez ustawę, która zawierała upoważnienie do podjęcia uchwał wykonawczych, ma ten skutek, iż tracą moc również te uchwały, o ile przepisy przejściowe nie zawierają szczególnej regulacji. Takich przepisów nie zawierają przepisy nowej ustawy obowiązującej w spornej materii. W konsekwencji czego należało przyjąć, że uchylenie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./ przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/ spowodowało utratę mocy obowiązującej uchwał wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 tej ustawy z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej. Skutek ten występuje bowiem niejako automatycznie /w stanie faktycznym niniejszej sprawy z dniem 10 lipca 2001 r./, zatem nie ma potrzeby i podstawy prawnej do podejmowania uchwały w tym przedmiocie. W tej sytuacji zaskarżona uchwała, jako sprzeczna z prawem, bo dotycząca derogowanej z mocy prawa uchwały, jest nieważna. Nie można zgodzić się z wywodem organu gminy, że uchybienie to miało charakter nieistotny, nawet w świetle wątpliwości co do skutku uchylenia ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały. Błędny jest pogląd organu, iż identyczny efekt w obu przypadkach /zaprzestania obowiązywania uchwały z mocy prawa oraz drogą uchylenia jej inną uchwałą/ minimalizuje wadliwość naruszenia, bo w każdym z wypadków inny jest nie tylko sposób derogacji, ale też data utraty mocy obowiązującej uchwał. Należy także odeprzeć argumentację odwołującą się do stanowiska Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaprezentowanego w cytowanym komunikacie (...). Uchwały ustalające stawki czynszowe mają charakter podobny do rozporządzeń wykonawczych, a do nich ten organ nie formułuje zastrzeżeń co do utraty mocy obowiązującej wraz z uchyleniem ustawy zawierającej upoważnienie do ich wydania. Wbrew twierdzeniu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, charakter tych uchwał, będących prawem miejscowym, nie uzasadnia poglądu o pozostawaniu ich w mocy, mimo uchylenia ustawy o najmie lokali mieszkalnych. Przecież (...) uchwały te mogą zostać podjęte tylko wówczas, gdy zezwoli na to przepis ustawy. (...) Uchwały mające za podstawę art. 26 ust. 1 omawianej ustawy nie są znane obecnemu prawodawstwu w tej dziedzinie, a więc nie można wywodzić ich moc prawną, powołując się na ich niesprzeczność z systemem prawa. (...) Na koniec trzeba wskazać na niekonsekwencję Rady Gminy w Ż., ponieważ nie uchyliła ona wszystkich uchwał w przedmiocie stawek czynszowych, ograniczając się do uchylenia uchwały zmieniającej uchwałę określającą te stawki. Wobec tego według koncepcji prezentowanej przez ten organ, w obrocie pozostawałaby uchwała pierwotna. W tym stanie rzeczy, gdy zaskarżona uchwała okazała się nielegalna. Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.