II SA/Wr 2716/00

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Gminy S. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 26 października 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w S. z 28 września 2000 r. (...) w sprawie wniesienia wkładu niepieniężnego /aportu/ do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. oraz w sprawie wniesienia wkładu niepieniężnego /aportu/ do Zakładu E. i O. M. Sp. z o.o. w S. P. - oddala skargę. 28 września 2000 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę (...) w sprawie wniesienia wkładu niepieniężnego /aportu/ do ZWiK Sp. z o.o. w S. Tego samego dnia podjęła uchwałę (...) w sprawie wniesienia wkładu niepieniężnego /aportu/ do Zakładu E. i O. M. Spółka z o.o. w S. Obydwie uchwały wydane zostały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" oraz lit. "g" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w związku z par. 2 uchwały (...) Rady Miejskiej w S. z 24 września 1999 r. w sprawie likwidacji Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w S. Według par. 1 uchwały (...), upoważnia się Zarząd Miasta S. do wniesienia do ZWiK Sp. z o.o. w S., której jedynym udziałowcem jest Gmina S., wkładu niepieniężnego /aportu/, obejmującego środki trwałe oraz wyposażenie pozostałe po likwidacji Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w S., określone w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, o łącznej wartości 161.427 zł, wynikającej z wyceny metodą rynkową. Według par. 1 uchwały, upoważnia się Zarząd Miasta S. do wniesienia do Zakładu EiOM Sp. z o.o. w S., której jedynym udziałowcem jest Gmina S., wkładu niepieniężnego /aportu/, obejmującego środki trwałe i wyposażenie pozostałe po likwidacji Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w S., określone w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, o łącznej wartości 487.710 zł, wynikającej z wyceny metodą rynkową. W par. 2 jedna i druga uchwała postanawia, iż jej wykonanie powierza się Zarządowi Miasta S. W par. 3 natomiast, iż wchodzą one w życie z dniem podjęcia. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 26 października 2000 r. (...), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, Wojewoda stwierdził nieważność obu uchwał. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał natomiast, że Zarząd Miasta może wnosić wkłady do spółek bez indywidualnej zgody ze strony Rady Miejskiej. Powołany w podstawach prawnych obu uchwał art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym w ogóle nie ma zastosowania /żaden z elementów wkładów niepieniężnych nie jest nieruchomością/. Natomiast art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" tej ustawy mówi jedynie o tym, że rada gminy może określać zasady "wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd". Inaczej jednak niż w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a", przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady do wydawania zgody na wnoszenie wkładów w drodze indywidualnych uchwał. Wynika z tego, że jeśli rada nie uchwali ogólnych zasad wnoszenia wkładów przez zarząd, to nie ma ona możliwości wydawania w tej sprawie indywidualnych zezwoleń /ani też zarząd nie musi czekać na takie zezwolenie przed dokonaniem tej czynności/. Rada Miejska w S. zasad takich nie uchwaliła /informacja uzyskana w rozmowie telefonicznej z 26 października 2000 r./. W powyższych spółkach Zarząd Miasta jest jednocześnie walnym zgromadzeniem wspólników, co wynika z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Uchwałą z 8 listopada 2000 r. (...) Rada Miejska w S. postanowiła zaskarżyć omówione rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wniesionej do tego Sądu pełnomocnik Gminy S. zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie daje Radzie kompetencji do upoważnienia Zarządu do wniesienia aportem do spółek określonych składników mienia komunalnego w sytuacji, gdy z uwagi na treść powołanej w podstawie uchwały (...) Zarząd nie miał samodzielnej kompetencji do rozdzielenia pomiędzy dwie spółki komunalne stanowiącego majątek gminy mienia komunalnego; 2/ błąd w ustaleniach faktycznych, przez błędne przyjęcie, że Rada Gminy w sytuacji braku ustalenia ogólnych zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów nie ma kompetencji do przejęcia do swojego rozpoznania zadań Zarządu w sytuacji, gdy taka kompetencja wynika z uchwały Rady Miejskiej w S. z 24 września 1999 r. w sprawie likwidacji MZGK oraz z przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o gospodarce komunalnej; 3/ błąd w ustaleniach faktycznych, przez błędne przyjęcie, że Rada Gminy w sytuacji braku ustalenia ogólnych zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów nie ma kompetencji do przejęcia do swojego rozpoznania zadań Zarządu w sytuacji, gdy taka kompetencja wynika z art. 15 w związku z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej strona skarżąca stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa. Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wyszedł z założenia, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym daje radzie gminy możliwość jedynie określenia ogólnych zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić (...). Przepis ten wymaga łącznej interpretacji z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f". Przepisy te dokonują podziału kompetencji pomiędzy zarząd a radę w procesie tworzenia i likwidacji spółek oraz spółdzielni. Wynika z nich, że zarząd wnosi, cofa i zbywa udziały lub akcje zgodnie z zasadami określonymi przez radę. Nie można jednak twierdzić, że mają to być zasady ogólne, bowiem nie da się stworzyć ogólnych zasad wnoszenia aportów w postaci określonych składników mienia komunalnego. Nie jest właściwe porównanie wskazanego przepisu z jego punktem "a", regulującym również "zasady". W przypadku obrotu nieruchomościami istnieje realna możliwość stworzenia "aktu programowego określającego kierunek działania gminy skierowanego do organu wykonawczego, na który nakłada określone obowiązki" w zakresie obrotu nieruchomościami, bowiem obrót ten dokonuje się de facto na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takich szczegółowych regulacji brakuje w stosunku do wnoszenia aportów, z wyjątkiem ogólnych przepisów kodeksu handlowego. W związku z tym, jeżeli gmina utworzyła spółki prawa handlowego i wyposażyła je w majątek na podstawie uchwały rady, nie sposób twierdzić, że podwyższanie kapitału przez wnoszenie aportów leży jedynie w kompetencji zarządu. To wyłącznie rada może zadecydować, które składniki mienia komunalnego i na jakich zasadach mogą zostać wniesione do ściśle określonego podmiotu. Wskazanie, że określone składniki mienia mają być wniesione w formie aportu, jest zatem określeniem zasad wnoszenia udziału, o którym mówi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g". Organ nadzoru pominął również fakt, że uchwała odnosi się wprost do uchwały z 24 września 1999 r. w sprawie likwidacji MZGK w S. W uchwale tej, w par. 2 określono ogólnie, że mienie znajdujące się w użytkowaniu MZGK zostanie przeznaczone na wniesienie do trzech podmiotów. W par. 3 Zarząd Miasta został zobowiązany do wykonania tej uchwały, w szczególności do "przekazania mienia określonego w par. 2 właściwym jednostkom". Uchwała została wydana na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz art. 6 i art. 22 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Przepisy te wprost dają Radzie kompetencję do decydowania o przeznaczeniu mienia komunalnego. Zarząd wykonując wspomnianą uchwałę musiał zwrócić się do Rady o wskazanie, które składniki wnieść, do których podmiotów. Fakt, iż zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej zarząd gminy pełni funkcję zgromadzenia wspólników, nie daje mu samodzielnych kompetencji do decydowania o mieniu gminy. Zgromadzenie wspólników decyduje o spółce i w tym zakresie zarząd podejmuje decyzje w spółce. Natomiast wnoszenie udziału jest realizowane przez zarząd jako organ gminy. Nie sposób do tego przyjąć, że ewentualne uchybienia w podstawie prawnej uchwały poprzez wskazanie jako podstawy punktu "a", stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważność uchwały. Nawet gdyby powołana w uchwale podstawa prawna była niewłaściwa, należy pamiętać, że zgodnie z art. 15 w związku z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może przejąć część kompetencji zarządu. W związku z powyższym organ nadzoru powinien stwierdzić co najwyżej wydanie uchwały z naruszeniem kwestionowanych przepisów, nie zaś korzystać z najsurowszej formy nadzorczej. Sam organ nadzoru stwierdza przy tym, że wniesienie aportu powinno nastąpić przez Zarząd. Wykonanie uchwały powierzono właśnie Zarządowi. Uchwałę podjęto na wniosek Zarządu. W konsekwencji i tak nastąpi wniesienie aportu. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszym sporze prowadzonym przez Gminę S. z Wojewodą o legalność omówionych na wstępie uchwał rację należy przyznać organowi nadzoru, który skasował je, wykazując wystarczająco rozmijanie się ich podstawy prawnej z opartymi na niej postanowieniami, a tym samym istnienie istotnego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Jak już wskazano, obydwie uchwały zostały wydane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" oraz lit. g ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jego ust. 2 pkt 9 lit. a natomiast, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy, a ust. 2 pkt 9 lit. "g", że właściwość ta obejmuje również określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd. Mając na względzie literalne brzmienie tych przepisów, organ nadzoru prawidłowo stwierdza, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy w ogóle nie ma zastosowania w sytuacji upoważnienia Zarządu Miasta do wnoszenia wkładów niepieniężnych do wspomnianych Spółek, gdyż w pojęciu "nieruchomość gruntowa" nie może mieścić się tego rodzaju wkład, w dodatku bliżej nieokreślony. Co więcej, przepis ten mówi wyraźnie o określeniu zasad nabycia, które z istoty swej nie mogą wyczerpywać się w jednostkowym zastosowaniu, lecz muszą odnosić się do bliżej nie określonej liczby przypadków. Zgoda Rady byłaby potrzebna, gdyby zasad tych nie określono i to w sytuacji nieruchomości gruntowych. Podobnie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g", gdzie również jest mowa o zasadach, a więc akcie nie wyczerpującym się w indywidualnej sprawie, i w dodatku ustawodawca nie upoważnił już tutaj rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez zarząd, gdyby zasad nie ustalono. Nie budzi zatem wątpliwości, że podstawa prawna obu uchwał nie odpowiada zawartym w niej postanowieniom. Nie można, odnośnie tego, zgodzić się ze stroną skarżącą, przedstawiającą odmienne rozumowanie w tym zakresie, posiłkując się przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f", według którego wyłączna właściwość rady obejmuje także tworzenie i przystępowanie do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywanie i występowanie z nich, a zatem odrębną kwestię od tej, jaką próbowano uregulować w skasowanych uchwałach. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru trafnie wskazał, że łączna interpretacja art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" i lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala przyjąć, że wniesienie przez zarząd gminy aportu do spółki prawa handlowego wymaga każdorazowo indywidualnej zgody rady gminy, tym bardziej, że czynność taka wymaga indywidualnej zgody na wniesienie każdego ze składników aportu, jak to uczyniono w omawianych uchwałach /enumeratywne wyliczenie wszystkich ruchomości i nieruchomości/. Rada gminy może ustalić ogólne zasady wnoszenia do spółki aportów /dotyczące np. dopuszczalnej wartości, rodzaju dóbr, których wnoszenie jest niedopuszczalne, limitów dotyczących okresów lub liczby spółek/. Nic nie stoi na przeszkodzie, by zasady ustalone przez radę gminy dotyczyły konkretnych sytuacji, ale - co najistotniejsze - powinny one zachować charakter generalny. Powyższe rozważania przemawiają za zasadnością stanowiska organu nadzoru zajętego w sprawie. Skargę, jako nie zasługującą na uwzględnienie, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało oddalić.