II SA/Kr 608/02

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 1 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. z 28 grudnia 2001 r. (...) w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. - oddala skargę. I. Po podjęciu przez Radę Miasta K. 18 września 1996 r. uchwały (...) o przystąpieniu do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K." oraz po uzyskaniu opinii wymaganych przez art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, Rada Miasta K. podjęła 28 grudnia 2001 r. uchwałę (...) w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. /dalej: Studium/, powołując jako jej podstawę prawną art. 6 ust. 6 cyt. ustawy. W par. 1 uchwalono Studium, którego tekst znalazł się w załączniku do uchwały, a mocą par. 2 uchylono uchwałę Rady Miasta K. z 20 maja 1994 r. w sprawie Polityki rozwoju przestrzennego i ochrony środowiska Miasta K. oraz uchwałę Rady Miasta K. z 31 maja 2000 r. w sprawie przyjęcie kryteriów wyboru i kwalifikacji wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planów miejscowych. W aktach sprawy brakuje szerszej dokumentacji dotyczącej trybu podjęcia tej uchwały. Znajduje się tu jedynie kopia protokołu nr (...) z obrad XCVI sesji Rady Miasta K. z 28 grudnia 2001 r., w którym fragment jej dotyczący brzmi: "11. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. /projekt Zarządu Miasta K. - druk nr 1055 - drugie czytanie/. Ad 11. Projekt uchwały ZMK według druku nr 1055 przedstawił w imieniu projektodawców oraz wyjaśnień udzielał W. O. Uzupełnienia projektu przedstawił również K. B. W powyższej sprawie głos zabierali /tu 18 nazwisk/. Następnie Rada w głosowaniu jawnym imiennym: 34 - "za", 25 - "przeciw", 7 - "wstrzymało się", przy jednej osobie nie biorącej udziału w głosowaniu - podjęła: uchwałę w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.". Na wstępie protokołu napisano, że "w posiedzeniu uczestniczyło 71 Radnych /zgodnie z listą obecności/". Przyjęte w powyższej uchwale Studium, opracowane przez zespół autorów pod przewodnictwem Pełnomocnika Miasta K., Głównego Architekta W. O., obejmuje 55 stron tekstu i 18 rysunków /map/. II. Powyższą uchwałę zakwestionował Wojewoda, który rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 lutego 2002 r. (...) stwierdził jej nieważność w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest doniosłym dokumentem o charakterze politycznym. Późniejszy w stosunku do niego projekt planu zagospodarowania przestrzennego jest oceniany pod kątem jego zgodności ze studium i dlatego powinno ono być spójne i logiczne, a także realizować wszelkie stawiane mu warunki ustawowe. Decyzyjna swoboda rady gminy w zakresie przyjęcia studium nie oznacza absolutnej dowolności. Odnosi się to do procedury uchwalania studium i do jego zawartości treściowej oraz do wymogu zachowania reguł planowania przestrzennego, w tym zasady zrównoważonego rozwoju. Na podstawie tych założeń, Wojewoda zarzucił uchwale naruszenie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./. Szczegółowe zarzuty i zastrzeżenia Wojewody zostaną przedstawione niżej, w zestawieniu z treścią skargi i odpowiedzi na nią. III. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło 1 marca 2002 r. Miasto K., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./, art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 71 oraz art. 72 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska. Skarga została poprzedzona uchwałą Rady Miasta K. z 27 lutego 2002 r. w sprawie skierowania skargi. W aktach brakuje dokumentacji przebiegu sesji, podczas której podjęto tę uchwałę. Szczegółowe zarzuty skargi zostaną przedstawione niżej, w zestawieniu z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i odpowiedzi na skargę. IV. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając i rozwijając swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Szczegółowe argumenty Wojewody zostaną przedstawione niżej, w zestawieniu z treścią skargi i zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Kwestie formalne I. Podstawowym zarzutem podniesionym w skardze przez Miasto K. jest podpisanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie przez samego Wojewodę, lecz przez działającego z jego upoważnienia Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego. Strona skarżąca wywiodła, że tym samym Wojewoda naruszył art. 25 cyt. ustawy o administracji rządowej w województwie /choć w dalszym ciągu wywodu mówi o ustawie o samorządzie województwa/. Podniesiono, że przepis ten nie ma powiązania z innymi uregulowaniami tej ustawy, a w szczególności z art. 32, który pozwała wojewodom na delegowanie swoich uprawnień. Powołano się tu na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r. /II SA/Wr 576/99 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2001 nr 3 poz. 87/, opierające się również na konstytucyjnym prawie wojewody do sprawowania nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda odrzucił powyższy zarzut, stwierdzając, że nie podziela stanowiska Sądu, które nie ma charakteru wykładni wiążącej. Uważa on, że fakt uczynienia z wojewody konstytucyjnego organu nadzoru nie wyklucza możliwości udzielenia upoważnień pracownikom. Udzielanie tych upoważnień nie narusza też gwarantowanej konstytucyjnie i podlegającej sądowej ochronie samodzielności samorządu terytorialnego. W długim wywodzie na ten temat Wojewoda przywołał inne orzeczenia NSA, prezentujące odmienne stanowisko oraz przytoczył wiele argumentów merytorycznych. Stwierdził on, że kompetencja do upoważniania pracowników do wydawania aktów nadzoru w imieniu wojewody wynika z art. 32 cyt. ustawy o administracji rządowej w województwie. W przepisie tym jedynie przykładowo ujęto decyzje administracyjne, co oznacza, że upoważnienie może dotyczyć także innych aktów wojewody. Ponadto, przepis art. 25 ustawy nie wyłącza bynajmniej stosowania jej art. 32. Wojewoda podniósł dalej, że procedury nadzorcze nie zostały uregulowane kompletnie w ustawach ustrojowych, toteż poza przepisami tych ustaw stosuje się do nich odpowiednio przepisy Kpa, łącznie z art. 268a. Daje to dodatkową podstawę do upoważniania pracowników. Na zakończenie tego wątku Wojewoda przedstawił wiele upoważnień Wojewody, które posiadał i posiada obecnie podpisany pod zaskarżonym rozstrzygnięciem Dyrektor Wydziału Prawnego w Urzędzie Wojewódzkim, a także przedłożył odpowiednie regulaminy organizacyjne Urzędu. Wojewoda stwierdził również, nazywając to swoją "intelektualną prowokacją" wobec strony skarżącej, że gdyby uznać jej racje, to "należałoby rozważyć ewentualność odrzucenia skargi z uwagi na oczywistą bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia /jego nieistnienie/ - wszak wedle tej koncepcji podpisała go osoba nieupoważniona". II. Miasto K. postawiło Wojewodzie zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie znalazł się jakikolwiek fragment dotyczący stwierdzenia nieważności par. 2 uchwały Rady Miasta K., choć Wojewoda stwierdził jej nieważność w całości. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, uzasadnienie prawne tego rozstrzygnięcia nie spełnia warunków, jakie są wymagane przy sporządzaniu tego typu uzasadnień. Na podstawie literatury i orzecznictwa sądowego przeprowadzono tu dłuższy wywód i stwierdzono, że jego uzasadnienie charakteryzuje się pozornością, polegającą na powtarzaniu sformułowania przepisów, bez ich interpretacji i wyjaśnienia zakresu zastosowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zauważył, że ze względu na tytuł zakwestionowanej uchwały i to, że par. 2 stanowi integralną jej część, skutków tego paragrafu nie można rozpatrywać oddzielnie. Przyjęcie studium determinuje po prostu uchylenie poprzednich uchwał, a stwierdzenie nieważności musiało objąć tę całość. Wojewoda zaznaczył również, że strona skarżąca nie wykazała, jakie przepisy prawa nie są w jej ocenie jasne i wymagają interpretacji. Wojewoda stwierdził, że wszystkie te normy, które tego wymagały, uzyskały swoje omówienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Pozostałe zostały natomiast powołane ze wskazaniem, na czym polega ich naruszenie. Spełnia to wymóg konkretnego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego. III. Kolejnym zarzutem jest stwierdzenie, że Wojewoda nie dokonał wymaganego przez art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym rozróżnienia między istotnym i nieistotnym naruszeniem prawa, i nie wskazał, na czym polega istotność wad, które spowodowały stwierdzenie nieważności uchwały. Wojewoda uważa ten zarzut za nieporozumienie, gdyż w swoim uzasadnieniu opisał skalę naruszeń prawa. Wskazał tu na istotną różnicę, jaka istnieje między przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Kwestie merytoryczne IV. Miasto K. przeprowadziło w swojej skardze wywód na temat charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uważając, że determinuje go w znacznej części zakres dopuszczalnego badania jego treści przez organ nadzoru. W ślad za literaturą, strona skarżąca podkreśliła, że studium nie jest przepisem prawa miejscowego i nie określa wiążąco niczyjej sytuacji prawnej. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego, wiążący wyłącznie w stosunkach: rada - organy i jednostki organizacyjne jej podporządkowane. Jest aktem polityki i jako taki wpływa na planowanie miejscowe. Dodano, że ustawa nie określa szczegółowego trybu prac nad studium. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podzielił powyższą opinię i zauważył, że sam podobnie ocenił charakter studium w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym. Podniósł jednak, że z tak przedstawionego charakteru studium strony wywodzą krańcowo różne wnioski. Wojewoda uważa, że studium stanowi normatywne odniesienie /podstawę/ dla rozwiązań planu zagospodarowania przestrzennego, a jego zawartość treściowa i procedury jego przyjmowania przez gminę zostały normatywnie określone. Z przyjęciem studium powiązano również w ustawie skutki w postaci "przedłużania" mocy wiążącej planów sporządzanych pod rządami innego reżimu prawnego. Z tych powodów uchwała przyjmująca studium "poddaje się" ocenom i ingerencjom nadzorczym. V. W punkcie I uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucono, że Studium nie spełnia wymogów wynikających z art. 6 ust. 4 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązujących do uwzględnienia uwarunkowań istotnych dla określenia polityki przestrzennej miasta. Strona skarżąca zarzuciła, że ustawa nie wskazuje ani formy, ani sposobu dokumentowania tych "uwarunkowań", toteż jej interpretacja dokonana w tym punkcie przez Wojewodę ma charakter dowolny. Analizując wykonanie tego punktu ustawy, organ nadzoru dokonał przeglądu uwarunkowań przez nią wyznaczonych. Poniżej zostaną one przedstawione kolejno, wraz z zarzutami sformułowanymi w skardze i argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. 1. Art. 6 ust. 4 pkt 1 nakazuje uwzględniać w studium uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania oraz uzbrojenia terenu. Zdaniem organu nadzoru, oznacza to, że organ przyjmujący studium powinien dokonać analizy aktualnego stanu prawnego i faktycznego, i skonfrontować go z zamierzeniami albo tak określić te zamierzenia, by możliwe było ustalenie, w jakich relacjach pozostają one do dotychczasowych uwarunkowań. Wojewoda zarzucił, że Studium nie spełnia tych wymogów, "odnosząc się wyłącznie wyrywkowo i przypadkowo do aktualnego przeznaczenia obszaru objętego studium, pomijając analizę dotychczasowego zagospodarowania tego obszaru i ograniczając kwestie diagnozy (...) do jednozdaniowego (...) stwierdzenia braku zasadniczych barier infrastrukturalnych oraz do ilustracji graficznej w postaci mapy uzbrojenia terenu". Nie stanowi to, zdaniem Wojewody, odniesienia dla koncepcji Studium, toteż wymóg ustawowy nie został spełniony. Strona skarżąca stwierdziła, że analiza dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania oraz uzbrojenia terenu została dokonana zarówno w opisowej, jak i graficznej części Studium, na podstawie wielu wyliczonych materiałów. W skardze wskazano i zacytowano wiele konkretnych sformułowań Studium, które - zdaniem strony skarżącej - czynią zadość wymogom ustawowym w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda przeanalizował każde z tych sformułowań, zauważając, że materiały, które stanowiły podstawę do konstrukcji Studium nie mają znaczenia dla niego samego. Wojewoda powtórzył, że brakuje jakiejkolwiek całościowej analizy zagadnienia, a stwierdzenia Studium są hasłowe i wyrywkowe. Analizując konkretne elementy tekstu Studium i skargi, Wojewoda podniósł, że ich treść tylko fragmentarycznie odnosi się do wymogu art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy. Wymóg ten spełniają w istocie tylko trzy zdania Studium. Podobny wniosek Wojewoda wyprowadził z analizy rysunków, na które powołuje się strona skarżąca. 2. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy, w studium mają zostać uwzględnione uwarunkowania wynikające z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych. W rozstrzygnięciu nadzorczym podniesiono, że i ten wymóg nie został spełniony. W Studium wymieniono tylko niektóre z prawnie chronionych obszarów, pomijając inne, jak np. "Uroczysko na R." W stosunku do obszarów wymienionych ograniczono się wyłącznie do ich wyliczenia, całkowicie pomijając analizę uwarunkowań wynikających z ich występowania. Strona skarżąca próbowała odeprzeć powyższy zarzut, wskazując fragmenty tekstu Studium i rysunki, w których - jej zdaniem - została przedstawiona problematyka obiektów chronionych. W kwestii Uroczyska na R. stwierdzono, że jego ustanowienie nastąpiło już w trakcie procedury uchwalania Studium i na tym etapie nie mogło już być wprowadzone. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru pozostał przy swoim stanowisku, że Studium nie spełnia wymogu uwzględnienia uwarunkowań, o których mowa w art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy. Wojewoda zacytował tu postanowienia Studium wskazując ich ogólnikowość i hasłowość. Wymienia, za Studium, obszary chronione, zauważając, że dostrzega ono tylko niektóre obszary z istniejących, pomijając np. B.-T. Park Krajobrazowy, T. Park Krajobrazowy, K. K., B. i wszystkie rezerwaty przyrody, a także wszystkie pomniki przyrody. Wojewoda zauważył, że rysunki, na jakie powołano się w skardze, zawierają sprzeczności między legendą a treścią. Brakuje osobnego rysunku /mapy/ przedstawiającego obszary chronione. Pominięto również akty prawne kreujące obszary chronione. W kwestii Uroczyska na R. Wojewoda uznał, że powinno być ono wskazane jako przeznaczone do ochrony. 3. Art. 6 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy przewiduje uwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających ze stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zarzucił, że ocena stanu tego środowiska została w Studium dokonana hasłowo, a Studium odsyła w przyszłości do korzystania z wszelkich materiałów studialnych i raportów. Zdaniem Wojewody, narusza to, tak jak w poprzednich punktach, istotę Studium, które powinno powyższy element uwzględniać. To nie raporty i materiały, lecz samo Studium powinno ustalać podstawy polityki przestrzennej. Miasto K. w swojej skardze nie uznało powyższego zarzutu za zasadny. Tu również wskazano strony Studium i jego szczegółowe fragmenty, w których - zdaniem skarżących - została zawarta wystarczająca ocena ww. uwarunkowań. Znalazła ona swoje odzwierciedlenie zwłaszcza w celach głównych i cząstkowych Studium. Wytłumaczono, że odesłanie do innych materiałów uzasadnione jest tym, że samo "Studium jako uchwalany dokument nie może zawierać całego analitycznego materiału, na podstawie którego został sporządzony". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje poprzednie stanowisko w kwestii omawianego tu problemu. Zwrócił uwagę, że w Studium nie zawarto żadnej oceny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i nie wymieniono żadnych zagrożeń środowiska. Wojewoda ponowił stwierdzenie, że nie jest wystarczające odesłanie do "wszystkich materiałów studialnych i raportów". Właśnie to odesłanie świadczy zresztą o tym, że sam uchwałodawca uznał zawartość Studium za niekompletną. VI. W punkcie II uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucono Radzie Miasta K. niespełnienie wymogów art. 6 ust. 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa zawartość studium. W skardze Miasto K. zakwestionowało ten zarzut. Analizując wykonanie tego punktu ustawy, organ nadzoru dokonał przeglądu wymogów wyznaczonych przez ustawę. Poniżej zostaną one przedstawione kolejno, wraz z zarzutami sformułowanymi w skardze i argumentacją zawartą w odpowiedzi na nią. 1. Art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy wymaga określenia w studium obszarów objętych lub wskazanych do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych. Wojewoda zarzucił brak takiego określenia. Autorzy Studium przewidują pośrednio zmiany i modyfikacje istniejącego stanu w tym zakresie, ale nie wskazano żadnych kierunków tych zamierzeń. W skardze Miasta K. wskazano fragmenty tekstu Studium, a także rysunki, które - zdaniem strony skarżącej - spełniają wymóg art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy. Zarzut Wojewody uznano za bezzasadny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że rysunki wymienione przez stronę skarżącą nie określają żadnych obszarów przeznaczonych do objęcia ochroną w przyszłości. Ogólnikowe stwierdzenia tekstu Studium nie korespondują z treścią rysunków, a Wojewoda zauważa również sprzeczności między nimi. 2. Zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy, w studium określa się lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe. Wojewoda uznał, że ten wątek potraktowano bardzo ogólnikowo. Nie określono w Studium zagrożeń środowiskowych, spowodowanych oddziaływaniem istniejących lub projektowanych obiektów, takich jak: autostrada, lotnisko, wysypiska odpadów itd. Nie określono kierunków działań ograniczających ujemne oddziaływanie na ludzi i zabytki miasta. Strona skarżąca uznaje ten zarzut za błędny i niezasadny z tego powodu, że ustawa nie nakłada na organ sporządzający studium jakichkolwiek obowiązków co do stopnia szczegółowości postanowień w omawianym zakresie. W skardze podano fragmenty Studium, w których - zdaniem strony skarżącej - znalazły się wystarczające postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje poprzednie stanowisko, wskazując m. in., że Studium zawiera dwuzdaniowe stanowisko w kwestii zagrożenia powodzią, a pomija zupełnie inne zagrożenia. Wojewoda kwestionuje również prawdziwość stwierdzeń skargi w zakresie opisu rysunków zawartych w Studium. 3. Art. 6 ust. 5 pkt 3 cyt. ustawy wymaga określenia w studium obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym obszarów wyłączonych z zabudowy. W rozstrzygnięciu nadzorczym zarzucono brak takiego postanowienia w Studium. Zdaniem Wojewody, nie wskazano w ogóle, czy takie obszary istnieją. W całym Studium problemowi temu poświęcono jedno zdanie. Miasto K. wskazuje w skardze fragmenty Studium, w których - jego zdaniem - odniesiono się do powyższego problemu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zacytował te fragmenty podnosząc, że nie dotyczą one problemu, o którym mowa w art. 6 ust. 5 pkt 3 ustawy. 4. Zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 4 i pkt 5 cyt. ustawy, w studium mają się znaleźć określenia obszarów zabudowanych oraz obszarów przeznaczonych pod zabudowę. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda podniósł, że w załącznikach graficznych do Studium nie wyodrębniono tych obszarów. Nie określono też obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej ani też nie stwierdzono, czy obszary takie w ogóle są przewidywane. W tekście skargi wskazano rysunek, który - zdaniem strony skarżącej - spełnia wymagania ustawowe w omawianym tu zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w tej kwestii. 5. Art. 6 ust. 5 pkt 6 cyt. ustawy wymaga zawarcia w studium określenia kierunków rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej. Wojewoda zarzucił, że problem ten jest opracowany wyrywkowo. Nie opatrzono komentarzem rysunku przebiegów sieci infrastrukturalnych. Nie określono obszarów, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków. Strona skarżąca odrzuciła powyższy zarzut, stwierdzając, że ustawa nie wskazuje stopnia szczegółowości postanowień studium, a problem, o którym mowa, został zaprezentowany na czterech planszach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w tej kwestii. 6. Na podstawie art. 6 ust. 5 pkt 7 cyt. ustawy, w studium określa się obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania. Rozstrzygnięcie nadzorcze zakwestionowało Studium w tym zakresie, stwierdzając, że nie wskazano tych obszarów, np. Rezerwatu P. S., Rezerwatu B. S. i innych. Miasto K. w uzasadnieniu swojej skargi stwierdziło, że spełniono powyższy wymóg, gdyż wskazuje na to treść rysunku 2A, a na str. 53 Studium napisano, że weryfikacja planów miejscowych powinna uwzględniać warunek kontynuacji tych planów, których sporządzenie jest obowiązkowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje poprzednie stanowisko w tej kwestii, wskazując, że rys. 2A "nie jest rysunkiem tematycznym w tym zakresie". VII. W punkcie III zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził naruszenie cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie jej przepisów dotyczących zasady zrównoważonego rozwoju. Zasada ta wraz z zasadami ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzenia studium /art. 71 ust. 1/. Jego szczegółowe zarzuty zostaną poniżej przedstawione kolejno, wraz z zarzutami sformułowanymi w skardze i argumentacją zawartą w odpowiedzi na nią. I. Organ nadzoru jest zdania, że niektóre postanowienia Studium pozostają w sprzeczności z ustawową definicją zrównoważonego rozwoju /art. 3 pkt 50 ustawy/. Ocenia on również, że w Studium brakuje niektórych uregulowań wymaganych cyt. ustawą w kontekście zasady zrównoważonego rozwoju. Miasto K. odnosząc się w swojej skardze do tego problemu podniosło ogólnie, że w tym zakresie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego budzi wątpliwości co do podstawy prawnej w sferze ochrony środowiska, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wcześniejsze zastrzeżenia Wojewody formułowane w stosunku do projektu Studium, a odnoszące się do poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Skoro podczas postępowania nadzorczego organ nadzoru uznawał za właściwą podstawę prawną ustawę poprzednią, to nie jest zrozumiałe, dlaczego w swoim rozstrzygnięciu nawiązuje do nowej ustawy. Regulacja tych dwóch ustaw nie jest przecież identyczna. Strona skarżąca podniosła również, że na str. 10 Studium nawiązano właśnie do zasady zrównoważonego rozwoju, a wątek ten został rozwinięty poprzez określenie celów Studium. Zaproponowano też regulację przestrzenną, w której szczególnie restrykcyjne warunki użytkowania i zagospodarowania terenu wyznaczono w obszarach zieleni o najwyższych wartościach krajobrazowych i w obszarach zieleni z ograniczeniem sposobów użytkowania i form zabudowy. Odnosząc się w odpowiedzi na skargę do tych kwestii, Wojewoda stwierdził najpierw, że wywód strony skarżącej nie uwzględnia ogólnych zasad stosowania prawa. Jedną z nich jest nakaz stosowania przepisów obowiązujących w dacie podejmowania danej czynności, w tym przypadku w dacie podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia Studium. Nieistotne jest, że w czasie, kiedy prowadzono czynności zmierzające do stworzenia tego dokumentu, obowiązywały inne przepisy. Dokument przyjęty pod rządami nowej ustawy powinien być z nią zgodny. Wojewoda zaznaczył, że uchwałodawca w wykazie przepisów stanowiących podstawę do sporządzania studium wymienił także ustawę Prawo ochrony środowiska, co świadczy, iż miał świadomość konieczności jej uwzględnienia. Wojewoda zauważył również, że nie można się zgodzić z twierdzeniem, że zasada zrównoważonego rozwoju została w Studium zrealizowana przez ustalenie restrykcyjnych warunków użytkowania i zagospodarowania terenu w obszarach zieleni o najwyższych wartościach krajobrazowych. Nie można się z tym zgodzić dlatego, że na znacznej części tych terenów dotychczasowy plan nie dopuszcza żadnego zainwestowania. Tak jest np. na K. B. Według aktualnego planu obszar ten nie może być zabudowany, natomiast Studium dopuszcza jego zabudowę w ograniczonym zakresie. Dotyczy to również L. W., okolic T. i kompleksów leśnych. 2. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że żadne z postanowień Studium nie gwarantuje zachowania walorów przyrodniczych obszarów zielonych, gdyż dopuszcza się inwestowanie na nich. Tymczasem powinny one zapewnić równowagę przyrodniczą dla całego miasta. Strona skarżąca podniosła w skardze, że fragmenty Studium cytowane przez Wojewodę w tej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie są kompletne i podała dalsze, które -jej zdaniem - realizują postulat zachowania walorów przyrodniczych terenów zielonych. 3. Wojewoda stwierdził zupełny brak postanowień na temat rozwiązań niezbędnych do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami oraz przywracania środowiska do właściwego stanu oraz warunków realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska /art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska/. Miasto K. nie zgodziło się z tym zarzutem, stwierdzając w skardze, że poprzez restrukturyzację obszarów poprzemysłowych, co pokazano na rys. 3 i zapisano w celach Studium, oraz przez plany miejscowe oparte na silnej regulacji przestrzeni osiągnie się wymagane efekty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zauważył, że postanowienia te są ogólnikowe, a rys. 3 nie odnosi się do obszarów przemysłowych wskazanych do restrukturyzacji. 4. Zdaniem autora zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie spełniono wymogów art. 72 ust. 1 cyt. ustawy Prawo o ochronie środowiska. Nie zawarto w Studium żadnych programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi i racjonalnego gospodarowania gruntami /pkt 1/, nie uwzględniono występowania złóż kopalin i brakuje informacji na temat obecnych oraz przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż /pkt 2/, nie określono rozwiązania prowadzenia gospodarki rolnej w kontekście ochrony wód /pkt 4/, nie omówiono zagadnień dotyczących zapewnienia ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych /pkt 5/ oraz zagadnień ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi /pkt 6/. Strona skarżąca uznała te zarzuty za bezzasadne. Stwierdzono, że Studium nie wskazuje nowych terenów pod intensywne formy zabudowy miejskiej, ale wskazuje wyraźnie na potrzebę restrukturyzacji i rekompozycji terenów już zainwestowanych. Studium nie przewiduje rozwoju terenów eksploatacji złóż kopalin, ale wskazuje na obowiązek ich rekultywacji. Nie przewiduje ono rozwoju gospodarki rolnej na terenie K., jednak zapewnia ochronę gleby i ziemi. Kwestia ochrony przed hałasem i wibracjami nie mogła być uwzględniona, gdyż służby Starosty i Wojewody nie dostarczyły niezbędnych informacji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w omawianym zakresie, wskazując na ogólnikowe i skrótowe sformułowania Studium, które nie mogą zastąpić uregulowań wymaganych przez ustawę Prawo ochrony środowiska. 5. Kolejny zarzut zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczy braku ustalenia w Studium proporcji pozwalających na zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia na terenach nim objętych /art. 72 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska/. Strona skarżąca odrzuciła ten zarzut, stwierdzając, że niewskazywanie nowych terenów pod zabudowę, restrukturyzacja i poprawa warunków życia na terenach zainwestowanych, powiększenie terenów zieleni oraz rygorystyczna regulacja przestrzenna sprawiają, że ustalenia Studium są zgodne z ww. przepisem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w tej kwestii. 6. Ostatni zarzut Wojewody dotyczy braku opracowania ekofizjograficznego, które zgodnie z art. 72 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska ma stanowić podstawę do wszystkich poprzednio wymaganych elementów Studium. Miasto K. stwierdziło w skardze, że ten zarzut Wojewody został oparty na błędnej interpretacji postanowień ustawy, gdyż - zdaniem strony skarżącej - wymóg sporządzenia dokumentacji ekofizjograficznej dotyczy tylko planów zagospodarowania przestrzennego. Konkluzje VIII. W konkluzjach swojego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że Studium jest obarczone istotnymi wadami. Przy jego ocenie kierowano się wyłącznie kryterium legalności. W konkluzjach swojej skargi Miasto K. stwierdziło, że "uchwała Rady Gminy w sprawie zatwierdzenia Studium jest zgodna z przepisami prawa, a w szczególności z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym", a w konsekwencji, że "rozstrzygnięcie nadzorcze (...) jako niezgodne z prawem, winno ulec uchyleniu". Powtórzono tu tezę o specyficznym charakterze Studium. W konkluzjach odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że jego rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało wydane przez podmiot nieupoważniony, zostało należycie uzasadnione, znajduje pełne materialnoprawne uzasadnienie w przepisach obowiązującego prawa i prawidłowo stwierdza nieważność całej uchwały Rady Miasta K. Wojewoda zauważył, że jako organ nadzoru skoncentrował się wyłącznie na brakach tych postanowień i rysunków Studium, które powinny stanowić jego obligatoryjne części składowe, całkowicie pomijając poprawność, kompletność i fachowość całego dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie formalne I. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w cyt. wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r. /II SA/Wr 576/99/, zgodnie z którym Konstytucja RP wymaga osobistego wydawania oraz podpisywania rozstrzygnięć nadzorczych przez wojewodę i nie pozwala na upoważnianie w tym zakresie pracowników urzędu wojewódzkiego czy innych pracowników. W przekonaniu składu orzekającego, przepis konstytucyjny odnoszący się do tej kwestii /art. 171 ust. 2/ zawiera tylko normę ustanawiającą m. in. wojewodów /również Prezesa Rady Ministrów i regionalne izby obrachunkowe/ organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Norma ta sytuuje w ich rękach kompetencję nadzorczą /kompetencję do wykonywania nadzoru in genere/, dodając tylko, że ma to być nadzór z punktu widzenia legalności /art. 171 ust. 1/. Jednak Konstytucja nie wypowiada się w kwestii szczegółowego zakresu tego nadzoru ani w kwestii środków nadzoru i ich rodzajów, pozostawiając to ustawom. Nie wypowiada się więc również w kwestii rozstrzygnięcia nadzorczego jako środka nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem środka nadzoru, za pomocą którego wojewoda sprawuje swój nadzór. "Rozstrzyga" ono i "załatwia" określoną "sprawę nadzorczą", kończy w tej sprawie postępowanie, które zostało wszczęte po przekazaniu organowi nadzoru danej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie wspomnianego postępowania nadzorczego i kończącego je rozstrzygnięcia regulują ustawy zwykłe, w tym w szczególności cyt. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i cyt. ustawa o administracji rządowej w województwie. Pierwsza z nich traktuje rozstrzygnięcie nadzorcze właśnie jako akt rozstrzygający "sprawę nadzorczą". Druga, powtarzając unormowanie Konstytucji sytuujące kompetencje nadzorcze w ręku wojewody, zakłada jednocześnie, że nadzór ten ma być sprawowany "na zasadach określonych w ustawach" /art. 25/, a w innym miejscu przewiduje, że "wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego (...) do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych" /art. 32 ust. 1/. Ustawa przewiduje również, że upoważnienie takie ma być udzielone "osobom zajmującym określone stanowiska lub posiadającym szczególne kwalifikacje". Przedstawiona regulacja, zawarta w ustawie o administracji rządowej w województwie, całkowicie wystarcza do uznania, że Wojewoda nie naruszył prawa upoważniając Dyrektora Biura Prawnego Urzędu Wojewódzkiego do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych w jego imieniu, a zarzut Miasta K. w tym zakresie nie jest trafny. Na taką konkluzję składają się następujące elementy: 1. Jak wykazano wyżej, rozstrzygnięcie nadzorcze jest środkiem "załatwiającym sprawę nadzorczą", a art. 32 ust. 1 cyt. ustawy mówi właśnie o upoważnieniu do załatwiania "określonych spraw". 2. Przepis, o którym mowa, dotyczy wszystkich kompetencji wojewody, które polegają na "załatwianiu określonych spraw" /a nie np. na stanowieniu aktów prawa miejscowego/. Obejmuje on zatem swoim zasięgiem wszystkie te kompetencje, o których mowa w cyt. ustawie, w tym kompetencje nadzorcze, o których mowa w art. 25. Nie jest zatem trafny pogląd, że art. 32 ust. 1 i art. 25 ustawy nie pozostają w związku, tym bardziej, że pogląd ten jest sprzeczny z regułami wykładni systemowej /obydwa przepisy znajdują się w tej samej ustawie/. Dodatkowo należy zauważyć, że sam art. 25 odwołuje się do "zasad określonych w ustawach" i nie ma żadnych powodów, by twierdzić, że do ustaw tych nie należy ustawa o administracji rządowej w województwie. 3. Art. 32 ust. 1 cyt. ustawy wspomina o decyzjach administracyjnych jedynie przykładowo, o czym świadczy użycie słów: "a w szczególności". Właśnie użycie tych słów dowodzi, że ustawodawca obejmuje możliwością upoważnienia również inne akty, zwłaszcza akty indywidualne "zbliżone do decyzji", a takimi są niewątpliwie rozstrzygnięcia nadzorcze. 4. Upoważnienie do działania "w imieniu" organu administracji publicznej bywa traktowane jako jednoznaczne z przejściem kompetencji organu na podmiot będący adresatem upoważnienia, przede wszystkim dlatego, aby łatwiej było umiejscowić odpowiedzialność za podjęte działanie /por.: J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, str. 42-43/. Jednak w analizowanym tu przypadku ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że chodzi o upoważnienie do działania nie tylko "w imieniu", ale i "na odpowiedzialność" wojewody. Upoważnienie takie nie oznacza więc przejścia kompetencji na jakikolwiek inny podmiot. Jest to nadal kompetencja wojewody - ta sama, którą najogólniej wyznaczyła wspomniana wyżej norma kompetencyjna. 5. Na marginesie należy podkreślić, że upoważnienie wydane przez Wojewodę do wydawania w jego imieniu rozstrzygnięć nadzorczych nie zostało skierowane do jakiegokolwiek pracownika Urzędu, ale do Dyrektora jego Biura Prawnego. Skoro nadzór jest prowadzony na podstawie legalności, to właśnie Dyrektor Biura Prawnego został trafnie uznany za "osobę posiadającą szczególne kwalifikacje", ó której mowa w art. 32 ust. 2 cyt. ustawy. Trzeba jednocześnie zauważyć, że w dyskusji nad tym zagadnieniem nie jest trafne posługiwanie się przez stronę przeciwną argumentem opartym na treści art. 268a Kpa. Rzeczywiście ustawa o samorządzie gminnym nakazuje stosować do postępowania nadzorczego odpowiednio przepisy Kpa /art. 91 ust. 5/, ale w prowadzonym tu sporze chodzi o samą kompetencję, która nie jest elementem postępowania. W tym sporze nie mogą mieć również znaczenia zaprezentowane przez stronę przeciwną regulacje wewnętrzne Urzędu Wojewódzkiego, które jedynie "wzmacniają" upoważnienie wydane przez Wojewodę, które było zgodne z prawem. II. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odnosi się do całej uchwały Rady Miasta K. z 28 grudnia 2001 r., łącznie z jej par. 2, mocą którego uchylono dwie uchwały obowiązujące wcześniej. Rzeczywiście w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brakuje wzmianki na ten temat, jednak zarzut dotyczący tego braku nie może mieć charakteru decydującego. Należy bowiem zauważyć, że logiczną konsekwencją pozbawienia przez Wojewodę mocy obowiązującej uchwały przyjmującej Studium musiało być odzyskanie mocy prawnej przez uchwały poprzednie. Dlatego Wojewoda stwierdzając nieważność Studium unieważnił jednocześnie postanowienie o uchyleniu tych uchwał. Specjalne uzasadnianie tego kroku było zbędne z punktu widzenia istoty działania Wojewody. Nietrafny jest również zarzut strony skarżącej odnoszący się do wad uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Różnice, jakie dzielą rozstrzygnięcie nadzorcze od decyzji administracyjnej, znajdują swoje odzwierciedlenie również w regułach uzasadniania tych aktów. W przypadku rozstrzygnięć nadzorczych inaczej wygląda zebrany materiał faktyczny i dowodowy, i oceniany jest akt, mający postać aktu normatywnego. Ocena ta następuje tylko z punktu widzenia kryterium legalności, toteż inna jest relacja między podstawą prawną takiego aktu a jego konkretną zawartością. "Odpowiednie" stosowanie przepisów Kpa w odniesieniu do uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego musi uwzględniać te okoliczności, a poglądy literatury dotyczące uzasadniania decyzji administracyjnych nie mogą być wprost przenoszone na kwestie uzasadniania rozstrzygnięć nadzorczych. Należy również podkreślić, że normy prawne, których naruszenie zarzucił Miastu Wojewoda, są konkretne i jednoznaczne: wyliczają one poszczególne warunki, które Wojewoda analizował i weryfikował. Nie było zatem potrzeby dokonywania specjalnej ich interpretacji, toteż zarzut "pozorności" uzasadnienia w tym zakresie jest chybiony. III. Zgodnie z art. 91 ust. 4 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia tego przepisu również nie ma pierwszorzędnego znaczenia. Z brzmienia tego przepisu wynika wprawdzie, że organ nadzoru powinien rozważyć, czy w danej sytuacji nastąpiło istotne, czy też nieistotne naruszenie prawa, ale wybór między tymi dwiema możliwościami ma zaakcentować przede wszystkim w sentencji swojego rozstrzygnięcia. Jeżeli więc Wojewoda stwierdził nieważność uchwały i podał w uzasadnieniu argumentację wskazującą na naruszenia prawa, to tym samym określił te naruszenia jako istotne. Można mieć najwyżej zastrzeżenia co do kompletności i jasności uzasadnienia w tym zakresie, jednak te uchybienia nie mogą przesądzić o dyskwalifikacji rozstrzygnięcia nadzorczego. IV. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest i musi być jedynie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody i jego zawartość. Jednak sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych polega na tym, że Sąd dokonuje również badania samej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, która stała się przedmiotem danego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest przecież zgodne z prawem wtedy, gdy trafnie odnajduje wady prawne samej uchwały. Z tego powodu, na marginesie całej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny powinien wskazać również na cechy uchwały, które nie zostały dostrzeżone przez organ nadzoru, a mogły dodatkowo wpłynąć na jego rozstrzygnięcie. W zakresie kwestii formalnych, o których tu mowa, należy zwrócić uwagę na to, że wątpliwości budzi tryb podjęcia uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę. Z bardzo lakonicznego protokołu z obrad sesji Rady Miasta K., podczas której podjęto tę uchwałę, wynika, że zostały zgłoszone "uzupełnienia projektu". Nie jest znana treść tych uzupełnień i nie jest jasna ich relacja do projektu udostępnionego wcześniej radnym. Ponadto, dodanie do siebie liczby głosów, które oddano /34 "za" + 25 "przeciw" + 7 "wstrzym. się" + 1 osoba nie biorąca udziału w głosowaniu/ daje w sumie liczbę 67, podczas gdy na wstępie protokołu napisano, że w posiedzeniu uczestniczyło 71 radnych. Nie sposób odpowiedzieć na pytanie, co stało się z brakującymi czterema głosami i jakie to były głosy. Jest to o tyle istotne, że uchwała została podjęta przewagą zaledwie dwóch głosów. Wspomniane wątpliwości nie mogą mieć oczywiście znaczenia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i dla sentencji niniejszego wyroku. Rzucają jednak światło na jakość uchwały, której rozstrzygnięcie to dotyczy. Kwestie merytoryczne V. Podstawowym problemem merytorycznym, który leży u podstaw rozpatrywanego tu sporu, jest charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który nie jest jasno wyznaczony przez ustawy. Podstawowe znaczenie dla określenia tego charakteru mają następujące elementy: 1. Zgodnie z art. 6 ust. 7 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, "studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Przy takim sformułowaniu ustawy, studium nie może stanowić również podstawy prawnej do wydania innego rodzaju decyzji administracyjnych. Zakwalifikowanie studium do rzędu aktów nie będących źródłami prawa nie przeczy temu, że ma ono charakter aktu normatywnego, który wywołuje wpływ na dalsze działania w zakresie gospodarowania przestrzenią. Na taką ocenę wpływają dalsze okoliczności. 2. Celem studium jest "określenie polityki przestrzennej gminy" /art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Na tej podstawie można językowo słusznie wywodzić, że studium jest aktem "politycznym", jednak strona skarżąca błędnie uważa, że ta "polityczność" oznacza wewnętrzny charakter studium i tym samym wyeliminowanie w stosunku do niego wielu możliwości badania przez organ nadzoru. Tymczasem użyte tu przez ustawodawcę słowo: "polityka" jest zawarte w zwrocie: "polityka przestrzenna gminy", co oznacza założenia działań wychodzących na zewnątrz - "w przestrzeń", w której istnieją, mieszkają i gospodarują podmioty zewnętrzne. Ta właśnie zewnętrzność studium nie pozwala na stosowanie do niego tych kryteriów i tych instrumentów nadzoru /oceny/, które są przydatne dla aktów wewnętrznych, notabene również poddanych nadzorowi wojewody. Ta zewnętrzność studium wynika również z tego, że ma być ono sporządzone z uwzględnieniem ustaleń strategii rozwoju województwa /art. 6 ust. 2 cyt. ustawy/, a także jest podejmowane po zaopiniowaniu przez wiele organów stojących poza daną jednostką samorządu terytorialnego /art. 6 ust. 3 tejże ustawy/. Wypowiedzi jednostek zewnętrznych, determinujące studium, wyznaczają jego zewnętrzny charakter. 3. Jednym z warunków przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest "badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium" /art. 18 ust. 2 pkt 2a cyt. ustawy/, przy czym pominięcie tego obowiązku oznacza nieważność uchwały w sprawie planu /arg. z art. 27 ust. 1/. Z przepisu tego wynika, że studium determinuje przyszły plan zagospodarowania przestrzennego o tyle, że plan ten powinien być z nim spójny, tzn. nie tylko powinien być niesprzeczny, ale i jego układ oraz treść powinny odpowiadać konstrukcji studium. Ten bezpośredni związek studium i planu pokazuje bardzo doniosłą funkcję studium w procesie planistycznym. Swoistość charakteru prawnego studium, na którą składają się wymienione wyżej elementy, nakazuje określony, celowościowy sposób interpretacji przepisów, które dotyczą jego zawartości. Należą tu: art. 6 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymagający uwzględnienia w studium wielu uwarunkowań, art. 6 ust. 5 tej ustawy, wymagający określenia w studium wielu szczegółowych elementów, a także przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska /art. 71 i art. 72/, wymagające zawarcia w studium dalszych elementów, wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Wszystkie te wymogi należy interpretować nie tylko językowo, ale i celowościowo, biorąc pod uwagę sens istnienia studium i cel, jakiemu ma ono służyć. Nie można zatem utrzymywać, że wymóg zawarcia w studium danego elementu jest już spełniony, jeżeli w ogóle coś o nim napisano i jakoś go określono. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano o nim tak, by wynikały z niego konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać właśnie "spójny" ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Studium nie istnieje przecież samo dla siebie, lecz ma konkretnych adresatów i wykonawców, dla których w przyszłości ma stanowić punkt oparcia w szczegółowych pracach planistycznych. Dlatego - przede wszystkim dlatego - należy podzielić zastrzeżenia Wojewody, jakie zgłosił on do uchwały Rady Miasta K. przyjmującej Studium. W ogólnej ocenie Sądu, Studium to jest na tyle niedokładne, ogólnikowe i "hasłowe", że nie spełnia wskazanych wyżej wymogów ustawowych. Jeżeli nawet o każdym z tych wymogów coś napisano lub zawarto jakąś informację w części graficznej, to postanowienia takie nie są wystarczające z punktu widzenia celów studium. Na tym polega istotne naruszenie prawa, które legło u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wprawdzie Miasto K. ma rację twierdząc, że ustawa nie wskazuje formy ani sposobu uwzględniania /dokumentowania/ wyrażonych w niej uwarunkowań, to jednak ich uwzględnienie musi być przynajmniej widoczne. Szczegółowe zastrzeżenia dokumentujące ten zarzut zostaną przedstawione niżej. VI. Trafne są zarzuty Wojewody dotyczące naruszenia przez Studium art. 6 ust. 4 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na naruszenie to wskazują zwłaszcza następujące elementy: 1. Użyte w cyt. przepisie słowo: "uwarunkowania" oznacza relację między stanem istniejącym a stanem projektowanym. Dla wskazania "uwarunkowań" konieczne jest zatem takie pokazanie istniejącego stanu, by dała się z tego wyprowadzić recepta działania na przyszłość. Studium nie zawiera takiego ujęcia "uwarunkowań", wskazując w najlepszym razie niektóre elementy istniejącego stanu faktycznego, bez pokazania ich wpływu na przyszłość. 2. Autorzy Studium powołali się na materiały, które stanowiły podstawę do jego sporządzenia, a dotyczą dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Z całą mocą trzeba podkreślić, że materiały te, skoro nie zostały włączone do Studium i nie stanowią jego integralnej części, nie mogą być wzięte pod uwagę przy jego ocenie. Samo Studium nie odwołuje się zresztą wprost do tych materiałów, a tylko zawiera ich zestawienie. W konsekwencji, nie ma znaczenia fakt, że materiały te mogły mieć lub pewnie rzeczywiście miały konkretną i czytelną postać, skoro samo Studium nie jest już konkretne i czytelne. Jaskrawym przykładem tych rozbieżności są mapy i rysunki zawarte w Studium. Wbrew twierdzeniu zawartemu na s. 8 skargi, mapy zostały przedstawione nie w skali 1:10.000, lecz 1:75.000 lub nawet 1:300.000, co powoduje, że linie naniesione na tych mapach o grubości 1 mm oznaczają pasy terenów o szerokości 75 m lub 300 m. Tak szeroki pas, który ma określać granice między terenami o różnych przeznaczeniach, nie ma żadnej wartości i nie może oddawać istoty rzeczy. Ponadto mapy, o których mowa, nie zawierają wszystkich elementów wymienionych w ich legendach i są przez to nieczytelne. Strona skarżąca stwierdziła np. że mapa umieszczona na rys. 3 wskazuje na uwarunkowania, o których mowa w cyt. przepisie ustawy. Nie jest to prawda, gdyż mapa ta została zatytułowana: "Zasady kształtowania kompozycji urbanistycznej" i zostały na niej naniesione, jak wspomniano wyżej, bez odpowiedniej ostrości, tylko 4 kategorie obszarów i kilka innych kategorii obiektów. W żaden sposób nie ilustruje to konkretnego, dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a tym bardziej nie mówi, jaki wpływ ma ono na przyszłość. 3. Nie jest prawdą, że - jak pisze strona skarżąca na str. 10-11 skargi - ustosunkowano się w Studium do dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu /art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy/. Tekst Studium mówi jedynie o konieczności "przeorientowania istniejących uwarunkowań", bez podania konkretów. Tekst dotyczący "syntezy przesądzeń" /str. 12-13 Studium/ składa się z wyrażeń ogólnikowych, takich jak: "powstało dziesiątki opracowań naukowych", "nieznaczny zakres zmian", "lista, która powtarza się od wielu lat", "idea funkcjonalnej elastyczności" i inne. Podobne sformułowania zawiera tekst Studium na str. 15-19, gdzie w punkcie mającym konkretne tytuły pojawiają się nic nie mówiące, nie wytłumaczone bliżej i ściślej określenia: "ożywienie gospodarcze", "zmniejszenie liczby mieszkańców", "nowe mosty", "rozwój motoryzacji" itd. Hasła te nie mają wartości, skoro nawet w przybliżeniu nie napisano, o jakie ożywienie gospodarcze chodzi /w jakich dziedzinach, w jakiej skali/, o ile ma się zmniejszyć liczba mieszkańców, o jakich mostach mowa itd. 4. Nie wystarczy samo wyliczenie /zresztą niekompletne/ obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych /pkt 2/. To, że obiekty takie istnieją, stwarza przecież określone uwarunkowania na przyszłość, których w Studium nie przeanalizowano, a nawet nie podano. Miasto K. samo pośrednio przyznało to w skardze odpierając zarzuty Wojewody przez wyliczenie obiektów chronionych, które w Studium zostały "wskazane" lub "przedstawione". Tu również nie ma mowy o ich omówieniu jako elementów "uwarunkowań". Zarzut podniesiony w tym kontekście wobec Wojewody, dotyczący kwestii "Uroczyska na R." jest trafny, ale dotyczy on szczegółu, nie wpływającego na całość oceny. 5. Podobnie należy ocenić treść Studium w kontekście art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy. Tu również zastrzeżenia Wojewody okazały się słuszne, tym bardziej, że samo Miasto K. przyznaje, że Studium odsyła w tym zakresie do "materiałów studialnych i raportów", co - jak wspomniano wyżej - nie jest prawidłowe. VII. Trafne są zarzuty Wojewody dotyczące naruszenia przez Studium art. 6 ust. 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na naruszenie to wskazują zwłaszcza następujące elementy: 1. W Studium brakuje dokładnego wskazania i analizy obszarów objętych lub wskazanych do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych /art. 6 ust. 5 pkt 1/, a także lokalnych wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożeń środowiskowych /art. 6 ust. 5 pkt 2/. Mapa na rys. 2A, która - zdaniem strony skarżącej - ilustruje te elementy w wystarczający sposób, nie jest czytelna. Nie uwzględnia ona wszystkich obiektów, zawiera nieostre ich granice i nie informuje, czy jest to stan istniejący, czy też przewidywany. Tytuł tej mapy /"Synteza koncepcji rozwoju i konsolidacji struktury przestrzennej - zasadnicze uwarunkowania"/ dowodzi zresztą, że ma ona ilustrować inne zagadnienia, a jej połączenie z przepisem art. 6 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 jest dowolne. Uwaga ta dotyczy wszystkich map znajdujących się w Studium i sposobu powoływania się na nie przez stronę skarżącą. Lektura skargi dowodzi, że skarżący, tłumacząc kolejne kwestie i odpowiadając na zarzuty Wojewody, powołują się na mapy, które nie pozostają w związku z dyskutowanym problemem. Także tekst Studium, który - zgodnie z twierdzeniami skargi - ma wystarczać jako wypełnienie norm zawartych w obu cyt. punktach art. 6 ust. 5 - budzi poważne zastrzeżenia. Na s. 38-40 Studium podaje się tylko hasła dotyczące ochrony, bez żadnej ich konkretyzacji. W tak istotnej i konkretnej dziedzinie nie mogą wystarczyć sformułowania w rodzaju: "wizja K. jako miasta ery poprzemysłowej", "lepsza krystalizacja struktury miejskiej", "silna regulacja przestrzeni urbanistycznej" /str. 38/, "zapewnienie ciągłości korytarzy ekologicznych", "lepsze wykorzystanie systemów infrastruktury przemysłowej", "stymulowanie rozwoju gospodarczego" /s. 39/ i inne. Zupełnie niedopuszczalne jest opieranie się na nieostrych i "pustych" określeniach, takich jak "przestrzenna tożsamość Miasta K." lub "aspiracje K." /str. 40/. 2. Nie ma w Studium wypełnienia normy art. 6 ust. 5 pkt 3 ustawy, gdyż nie wskazano w nim obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a tym bardziej obszarów tej przestrzeni wyłączonych z zabudowy. Słuszność ma Wojewoda stwierdzając, że pojedyncze zdania poświęcone w Studium temu zagadnieniu są całkowicie niewystarczające. Sąd podziela również w pełni stanowisko Wojewody o braku realizacji w Studium norm z art. 6 ust. 5 pkt 4, pkt 5, pkt 5a i pkt 6 ustawy. Obszary zabudowane i obszary przeznaczone pod zabudowę zostały przedstawione na mapach, o których była wyżej mowa - bez minimalnej ostrości i przejrzystości, w sposób niekompletny. To samo dotyczy obszarów, na których będą stosowane grupowe i indywidualne oczyszczalnie ścieków oraz tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Tych elementów po prostu w Studium nie ma. Należy tu powtórzyć, że nie jest trafne stwierdzenie strony skarżącej, że skoro ustawa nie określa stopnia szczegółowości postanowień Studium, to te, które w nim zamieszczono, nie są sprzeczne z ustawą. Otóż są one sprzeczne z ustawą wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, jakie Studium ma do spełnienia, a także są sprzeczne wtedy, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy. 3. Słuszność ma Wojewoda stwierdzając niekompletność Studium w zakresie, o którym mowa w art. 6 ust. 5 pkt 7 ustawy. Nie zawiera ono bowiem pełnej informacji o obszarach, dla których obowiązkowe jest sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponowne powołanie się w tym kontekście przez stronę skarżącą na rys. 2A dowodzi, że Miasto K. traktuje ten rysunek jako uniwersalny obraz większości elementów tekstowych Studium. Z uwagi na wspomnianą nieostrość tego rysunku i jego konkretny tytuł, jest to argumentacja chybiona. VIII. Punktem spornym między stronami jest kwestia zastosowania przez Wojewodę przepisów nowej ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy w toku postępowania nadzorczego, jeszcze wobec projektu Studium, powoływał się on na dotychczasową ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska. Stanowisko Miasta K. wobec tego problemu jest błędne. Organ nadzoru /podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny/ jest bowiem obowiązany oceniać akt poddany jego nadzorowi według stanu prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Skoro zatem w dniu uchwalenia Studium, tj. 28 grudnia 2001 r., obowiązywała już ustawa Prawo ochrony środowiska /weszła ona w życie 1 października 2001 r./, to zarówno autorzy studium, jak i organ nadzoru mieli obowiązek zastosowania się do niej. Notabene w Studium nie powołano żadnej z tych ustaw. Trafne są stwierdzenia Wojewody dotyczące naruszenia przez Studium przepisów ww. ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazują na to zwłaszcza następujące elementy: 1. Zasada zrównoważonego rozwoju, o której mowa w cyt. ustawie i która w myśl tej ustawy ma być jedną z podstaw sporządzenia studium /art. 71 ust. 1/, oznacza, że dla zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności należy ze sobą łączyć, godzić i integrować wszelkie działania: w tym działania społeczne i gospodarcze z działaniami zmierzającymi do zachowania równowagi przyrodniczej i do utrzymania trwałości podstawowych procesów przyrodniczych /arg. z art. 3 pkt 50 ustawy/. Już dotychczasowe zastrzeżenia zgłoszone w stosunku do Studium wskazują, że zasada ta nie została tu dochowana. Braki w ustaleniach dotyczących obszarów i obiektów chronionych, dopuszczanie inwestycji w obszarach zielonych, brak postanowień w sprawie systemów oczyszczania ścieków i wiele innych wad Studium pozwalają na uznanie tezy Wojewody za trafną, że Studium "pozostaje w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju". Niezależnie od tego, godzi się stwierdzić, że skoro ustawa Prawo ochrony środowiska nakazuje opieranie studium na ww. zasadzie, to i tak nie wystarczy jego niesprzeczność z nią. Należy się na nią powołać i jej istotę wprowadzić do postanowień studium. Dopiero wtedy będzie zrealizowana norma art. 71 ust. 1 cyt. ustawy. Tymczasem analizowane tu Studium nigdzie nawet nie nawiązuje do tej zasady. 2. Na zarzut Wojewody, że Studium nie gwarantuje zachowania walorów przyrodniczych obszarów zielonych, Miasto K. odpowiada, że fragmenty Studium cytowane w tym kontekście w rozstrzygnięciu nadzorczym nie są kompletne, gdyż nie uwzględniają postanowień umieszczonych na str. 42-45 Studium. Tymczasem na tych stronach dopuszcza się właśnie możliwość inwestowania na obszarach zielonych, posługując się określeniami: "ograniczenie prawa zabudowy" /str. 42-43/ lub "dopuszczenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych" /str. 44/. Zarzut Wojewody jest zatem trafny. 3. Zarzut Wojewody dotyczący braku określenia w Studium rozwiązań niezbędnych do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami oraz przywracania środowiska do właściwego stanu oraz warunków realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w dziedzinie ochrony środowiska /art. 71 ust. 2 cyt. ustawy/ jest również trafny. Miasto uważa, że efekty te osiągnie się przez restrukturyzację obszarów poprzemysłowych oraz przez plany miejscowe, co zapisano w celach Studium i na rys. 3 /dotyczącym jednak innego zagadnienia/. Stwierdzenie takie oczywiście nie wystarcza i oznacza w istocie przyznanie, że w samej treści Studium nie uwzględniono dyspozycji cyt. przepisu, który mówi o "określaniu" i "ustalaniu" rozwiązań, a nie o ich przewidywaniu. 4. Podobne, kategoryczne sformułowania zawiera art. 72 ust. 1 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, umieszczając przy każdym elemencie studium określenia: "ustalanie" /pkt 1/, "uwzględnianie" /pkt 2, 4 i 6/, "zapewnianie" /pkt 3 i 5/. W połączeniu ze zwrotem: "W studium (...) zapewnia się (...)" wynika z tego prawny, ustawowy obowiązek określonego działania podmiotu przygotowującego studium. Tymczasem analizowane Studium nie zawiera wielu z tych elementów albo omawia je w sposób bardzo ogólny. Wojewoda trafnie wymienia te elementy, stwierdzając, że w Studium zabrakło programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi i gospodarowania gruntami /pkt 1/, nie uwzględniono występowania złóż kopalin /pkt 2/ itd. /por. wyżej/. Miasto K. pośrednio potwierdza te zarzuty, zauważając w skardze, że elementy, o których mowa, wynikają z zaznaczonej w Studium potrzeby restrukturyzacji i rekompozycji terenów już zainwestowanych lub z postanowień o ochronie gleby i ziemi. Nie ulega wątpliwości, że i te są tak ogólne, że nie można mówić o realizacji ww. obowiązku, który wynika z art. 72 ust. 1 cyt. ustawy. 5. Podobny obowiązek wynika z treści art. 72 ust. 2 cyt. ustawy. Nakazuje on "ustalenie" w studium proporcji pozwalających na zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia na poszczególnych terenach. W Studium nie ma takiego postanowienia i w sposób oczywisty nie wystarczają tu wspomniane przez stronę skarżącą sformułowania dotyczące niewyznaczania nowych terenów pod zabudowę czy restrukturyzacji i poprawy warunków życia na terenach zainwestowanych. 6. Błędne jest stanowisko Miasta K., zgodnie z którym opracowania ekofizjograficzne dotyczą tylko planów zagospodarowania przestrzennego /art. 72 ust. 4 cyt. ustawy/. Przepis ten mówi bowiem o obowiązku opierania na opracowaniach ekofizjograficznych wszystkich wymagań, o których mowa w ust. 1-3, a więc również wymagań dotyczących studium. Z tego powodu zarzut naruszenia przez Studium art. 72 ust. 4 cyt. ustawy jest trafny. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty, które sformułował Wojewoda wobec uchwały Rady Miasta K. z 28 grudnia 2001 r. (...), okazały się trafne. Uchwała ta jest sprzeczna z art. 6 ust. 4 i ust. 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1, 2, 3 i 4 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda nie naruszył prawa stwierdzając nieważność ww. uchwały, i z tego powodu oddalił skargę Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.