II SA/Ka 2075/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 10 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych: 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Ż. z dnia 23 marca 2000 r. (...); 2/ uchyla decyzję Wojewody Ś. z dnia 11 lutego 2000 r. (...) oraz decyzję Starosty Ż. z dnia 3 grudnia 1999 r. (...); 3/ uchyla decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż.: z dnia 6 września 1999 r. (...), z dnia 21 lutego 2000 r. (...). Przedmiotem postępowań administracyjnych objętych kontrolą legalności w niniejszym postępowaniu jest samowolna zmiana sposobu użytkowania byłej bazy warsztatowo-magazynowej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "M." w G. na zakład produkcji mebli metalowych, dokonana w 1996 r. przez wspólników spółki cywilnej Kazimierza P. i Jacka W., prowadzących działalność pod nazwą Firma Produkcyjno-Usługowa "M.-S." Na skutek inicjatywy (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wszczęte zostało postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten decyzją z dnia 6 września 1999 r., na zasadzie art. 104 Kpa oraz art. 71 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakazał ww. firmie uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu w terminie do dnia 15 listopada 1999 r. W motywach decyzji stwierdzono fakt prowadzenia opisanej powyżej działalności bez pozwolenia wydanego przez organ architektoniczno-budowlany. Nieruchomość położona jest częściowo na działce przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenia obsługi rolnictwa, częściowo na terenie upraw polowych i ogrodniczych, a częściowo jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-zagrodową i jednorodzinną. Nadto w planie przewidziano likwidację wspomnianej bazy i adaptację terenu z zachowaniem rygoru związanego z sąsiedztwem zabudowy mieszkaniowej. W tej sytuacji organ dostrzegł konieczność uregulowania stanu prawnego poprzez zastosowanie przepisu art. 71 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wspólnicy spółki cywilnej "M.-S." wnioskiem z dnia 12 listopada 1999 r. zwrócili się do Starosty Ż. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta Ż. decyzją z dnia 3 grudnia 1999 r., na zasadzie art. 104 Kpa w związku z art. 71 Prawa budowlanego udzielił ww. firmie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów byłej bazy RSP Młodość na zakład produkcji mebli metalowych. W uzasadnieniu decyzji nie przytoczył żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań prawnych. Na skutek odwołania właściciela sąsiedniej nieruchomości - Jana M. - Wojewoda Ś. decyzją z dnia 11 lutego 2000 r., na zasadzie art. 138 par. 1 ust. 2 Kpa w związku z art. 71 Prawa budowlanego, uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zwrócił bowiem uwagę na niewyjaśnienie sprawy w istotnym zakresie i wyraził pogląd, wedle którego w razie użytkowania obiektów bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, należy odmówić udzielenia zgody i przekazać sprawę organowi nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia 21 lutego 2000 r., na podstawie art. 104 Kpa, art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, zakazał ww. Firmie użytkowania całego zakładu zlokalizowanego w G. 505. W uzasadnieniu podał, że w zakreślonym poprzednią jego decyzją terminie nie doszło do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornych obiektów, gdyż pozytywna decyzja z dnia 3 grudnia 1999 r. została decyzją organu odwoławczego z dnia 11 lutego 2000 r. uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 23 marca 2000 r., na podstawie art. 104 Kpa i art. 71 Prawa budowlanego, Starosta Ż. udzielił Firmie "M.-S." pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów byłej bazy RSP Młodość w G., na zakład produkcji mebli metalowych. W motywach tego rozstrzygnięcia streścił przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdził, iż zarzuty sąsiadów są chybione. W szczególności uznał się za nieuprawnionego do przeprowadzenia oględzin nieruchomości, zaś kwestie uciążliwości związanych z oddziaływaniem zakładu na środowisko oraz spadku napięcia w linii energetycznej, są przedmiotem odrębnych postępowań. Wreszcie doszedł do przekonania, że lokalizacji spornej działalności nie sprzeciwia się zapis planu miejscowego, który jedynie zastrzega ochronę sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Odwołanie od tej ostatniej decyzji złożył Jan M., który domagał się jej zmiany i odmowy udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił uchybienia proceduralne oraz wadliwości materialnoprawne. Wskazał na popełnioną samowolę budowlaną, która - w jego ocenie - sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku o udzielenie pozwolenia, nadto na uciążliwość związaną z prowadzoną tamże działalnością. Zaskarżoną decyzją, wydaną na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy doszedł bowiem do przekonania, że jest ono trafne. Wskazał na zgodność obecnego przeznaczenia budynków i prowadzonej w nich działalności z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego, nadto na zachowanie przepisanych wymogów w zakresie oddziaływania na środowisko. Podkreślił spełnienie przez inwestorów wymogów zawartych w art. 32 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Tym samym jako nietrafne ocenił wywody odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia tej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 1d, e oraz pkt 2, art. 32 i nast. Prawa budowlanego, nadto uchybienie przepisom procesowym, a to art. 136 Kpa. W uzasadnieniu skargi zakwestionował trafność poglądu, wedle którego aktualny sposób użytkowania spornych obiektów jest zgodny z planem miejscowym, gdyż dopuszcza on m.in. zabudowę usługową i rzemieślniczą, do której nie można zaliczyć prowadzonej na dużą skalę produkcji mebli metalowych i to pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic działek, podczas gdy nie jest on spełniony. Podważył także wiarygodność sporządzonej oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji czego uznał, iż kwestionowana decyzja bezprawnie sankcjonuje istniejący od 1996 r. niezgodny z prawem stan samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Na koniec zwrócił uwagę na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji zakazującej użytkowania obiektów. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i dodając m.in., że inwestorzy spełnili przepisane wymogi legitymując się uzgodnieniami z właściwymi organami i wykazując zgodność działalności z planem. Nadto naprowadził na spełnienie wymogów zawartych w art. 56 Prawa budowlanego i nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia. Konkludując uznał, iż w sprawie niepodobna było odmówić jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem podniesione w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się nie do odparcia. Na wstępie godzi się wszak podnieść, że - stosownie do brzmienia art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd ten powołany jest do kontroli legalności decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Podczas tej kontroli bada czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, gdyż wówczas kwestionowany akt uchyla. Bada także czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą powodującą ich nieważność. Zgodnie z treścią art. 51 cytowanej ustawy, nie jest przy tym związany granicami skargi, czyli kontroli legalności dokonuje także z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Wreszcie, w myśl art. 29 tej ustawy, może podjąć przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny legalności zaskarżonej, oraz poprzedzających ją, decyzji w tych ramach nie mogło ujść uwadze Sądu uchybienie przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, jak też pozostałych rozstrzygnięć zapadłych w materii zmiany sposobu użytkowania spornych obiektów, gdyż mieszczą się one wszystkie w pojęciu decyzji wydanej w granicach danej sprawy. Przedmiotem postępowania jest zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych dawnej bazy Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w G. na zakład produkcji mebli metalowych. Zmiana taka, będąca zmianą w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wymagała pozwolenia opisanego w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli nie budzi sporu fakt, iż pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie zostało wydane, uprawnione jest stanowisko, że doszło do samowoli podlegającej likwidacji poprzez działania właściwego organu nadzoru budowlanego. Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje w takiej sytuacji odpowiednie zastosowanie art. 50 i art. 51 tej ustawy, nadto dopuszcza zawarcie w decyzji opartej o przepis art. 51 ust. 1, skierowanego do właściciela albo zarządcy, nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Co prawda w orzecznictwie i doktrynie pojawiły się głosy twierdzące, iż w sytuacji zakończenia czynności prowadzących do zmiany sposobu użytkowania obiektu przepisy art. 50 i art. 51 nie mają zastosowania do likwidacji samowoli w tym przedmiocie, a należy odwołać się do regulacji zawartej w przepisie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego /tak Ludwik Bar i Edward Radziszewski w: Kodeks budowlany - komentarz, Warszawa 1999 r. str. 161/, wszak pogląd ten nie jest oczywisty i przekonujący. Budzi wątpliwości zwłaszcza wobec jednoznacznego brzmienia art. 71 ust. 3 i treści art. 66 pkt 3 stanowiącego upoważnienie do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Nadto w świetle art. 51 ust. 4 dopuszczającego zastosowanie regulacji z art. 51 ust. 1, 2 i 3 nawet wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane. Nie można przeto w takiej sytuacji prowadzić postępowania w kierunku uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, gdyż ta możliwość, wobec popełnionej samowoli, została już wykluczona. W tej materii wypadnie znaleźć analogię do samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego, który to fakt wyłącza wydanie pozwolenia na budowę. Sytuacja inwestora samowolnie wykonującego obiekt czy samowolnie zmieniającego sposób jego wykorzystania nie może być lepsza, a nawet taka sama, jak sytuacja osoby, która realizuje te czynności w przepisany sposób. Tymczasem organ nadzoru budowlanego w decyzji z dnia 6 września 1999 r. nakazał inwestorom uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, wadliwie kierunkując dalsze postępowanie i nie bacząc na powyższą okoliczność oraz na brak ku temu podstawy prawnej. Jak to bowiem wskazano, w razie dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania właściwy organ może odpowiednio zastosować regulację zawartą w art. 51 w związku z art. 71 ust. 3 albo na zasadzie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Żaden z tych przepisów nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W sytuacji zakończenia samowolnego procesu zmiany sposobu użytkowania art. 51 dopuszcza wszak tylko rozstrzygnięcia obejmujące nakaz rozbiórki i nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności. Natomiast w konsekwencji wykonania czynności zgodnie z przepisami i nałożonymi obowiązkami oraz zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego, właściwy organ architektoniczno-budowlany wydaje pozwolenie na użytkowanie, nie zaś pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, którego w razie samowoli budowlanej się nie stosuje. Tymczasem organy wypowiadające się w niniejszej sprawie te instytucje Prawa budowlanego zupełnie pomieszały. Nadto organ architektoniczno-budowlany niesłusznie pominął trafną skądinąd w ówczesnym stanie faktycznym, decyzję organu nadzoru budowlanego z dnia 21 lutego 2000 r. zakazującą użytkowania całego zakładu. Jeżeli jednak konieczne okazało się wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 6 września 1999 r., celowym i potrzebnym dla jasności obrazu, stało się również uchylenie i tej decyzji. W sytuacji uchylenia powyższych decyzji, nadto gdy w sprawie chodzi o samowolę budowlaną, nie mogły ostać się decyzje wydane przez organ architektoniczno-budowlany w zakresie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Ten organ nie jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej, a jedynie w razie spełnienia przepisanych wymogów i wykonania czynności i obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego, jest władny wydać pozwolenie na użytkowanie /art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego/, oczywiście po sprawdzeniu przesłanek uregulowanych w art. 56, art. 57, art. 59 Prawa budowlanego. Koniecznym jest także zbadanie zgodności z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy wyrazić wątpliwość co do spełnienia tej ostatniej przesłanki, bo w aktach administracyjnych brak jest wypisu i wyrysu z planu. Natomiast na podstawie informacji znajdujących się w aktach można stwierdzić, że nie jest przekonywujące stanowisko organów, wedle którego zakład produkcji mebli metalowych zachowuje rygory związane z sąsiedztwem zabudowy mieszkaniowej, nadto jego działalność jest sprzeczna z zapisem przewidującym obsługę rolnictwa, uprawy polowe i ogrodnicze, wreszcie zabudowę mieszkaniową. Nie należy bowiem do tych zakresów ani zakresów towarzyszących. Wskazanych okoliczności organ odwoławczy wszechstronnie nie wyjaśnił ani nie przeanalizował, stąd zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Ten sam los spotkać musiał decyzję utrzymaną nią w mocy, gdyż dotknięta jest ona taka samą wadą. Nadto przyszło zważyć, iż obie decyzje nie spełniają wymogów art. 107 par. 3 Kpa, bo nie zawierają potrzebnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów, wyczerpujących rozważań prawnych, a zastosowany reżim prawny jest wadliwy. W tej sytuacji decyzje te uchylają się spod kontroli legalności, naruszają powołane powyżej przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego, w tym art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na koniec tej części rozważań należy dodać, że zupełnie nie odpowiada prawu decyzja Starosty Ż. z dnia 3 grudnia 1999 r., stąd słusznie została uchylona decyzją z dnia 11 lutego 2000 r., jednakowoż Wojewoda Ś., trafnie konkludując w jej uzasadnieniu w zakresie skutków samowoli budowlanej popełnionej w sprawie, nie dostrzegł, że postępowanie w tej materii już się toczyło przed organem nadzoru budowlanego i nie wyciągnął z tego żadnych wniosków, zaś w dalszym postępowaniu odstąpił od wyrażonego poglądu. W tym stanie rzeczy, także gdy decyzje tego organu były przedwczesne, wspomniane rozstrzygnięcia również nie mogły się ostać. W tym miejscu godzi się wytknąć wszystkim organom wypowiadającym się w sprawie wadliwość osnów decyzji skierowanych w pełnym brzmieniu do Firmy Produkcyjno-Usługowej "M.-S." spółka cywilna K. P. i J. W. w G. Spółka cywilna nie jest bowiem podmiotem praw i obowiązków na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego. Jej status odbiega od statusu spółek prawa handlowego, zatem niepodobna kierować do niej nakazów i zakazów, bo nie będą one mogły być egzekwowane. Natomiast tego rodzaju obowiązki i uprawnienia służą wspólnikom spółki cywilnej, którzy zatem są podmiotami prawa, stąd ich należało umieścić w osnowach decyzji z zakresu Prawa budowlanego. Przepis art. 29 Kpa wyraźnie stwierdza, że stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i prawne, zaś w myśl art. 30 par. 1 Kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W aktualnym stanie faktycznym, po zapadnięciu niniejszego wyroku, rzeczą właściwych organów będzie rozpatrzenie sprawy w naprowadzonych powyżej kierunkach. W pierwszej kolejności konieczne będzie zbadanie przez organ nadzoru budowlanego przesłanek z art. 71 i wydanie rozstrzygnięcia opartego o jego ust. 3, ewentualnie z jego mocy wydanie rozstrzygnięcia opartego o przepis art. 51 Prawa budowlanego. W razie pozytywnego dla inwestorów ostatecznego wyniku tego postępowania, organ architektoniczno-budowlany po uzupełnieniu materiału sprawy o dowody pozwalające na wyjaśnienie sprawy i po zbadaniu okoliczności ujętych we wskazanych powyżej przepisach, wyda stosownej treści decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Nie popełnią przy tym organy wytkniętych uchybień i dołożą większej staranności wydając przyszłe rozstrzygnięcia. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.