II SA/Lu 347/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Regionu Środkowowschodniego NSZZ "Solidarność" w L. na uchwałę Rady Powiatu w R.-P. z dnia 7 września 2000 r. (...) w przedmiocie zasad wynagradzania nauczycieli stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu w R.-P. Rada Powiatu R.-P. podjęła w dniu 7 września 2000 r. uchwałę, określającą zasady wynagradzania nauczycieli, ustalania regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia a także szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego, Międzyzakładowa Komisja Koordynacyjna Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" powiatu B. i R. zaskarżyła tę uchwałę w dniu 14 września. W dniu 2 października 2000 r. Wojewoda L. wszczął postępowanie nadzorcze, które zostało decyzją tego organu z dnia 11 października 2000 r. umorzone. Zarząd Regionu Środkowowschodniego NSZZ "Solidarność" w L. wezwał w dniu 15 grudnia 2000 r. Radę Powiatu w R.-P. do usunięcia naruszenia prawa i podjęcia procedury uzgodnienia regulaminu wynagradzania z działającymi na terenie powiatu związkami zawodowymi. Rada Powiatu podjęła w dniu 29 stycznia 2001 r. uchwałę odmawiającą usunięcia naruszenia prawa, wskazanego we wniosku Zarządu Regionu. Zarząd Regionu Środkowowschodniego NSZZ "Solidarność" w L. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie art. 19 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 3 i art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./ oraz art. 77[2] par. 4 ustawy Kodeks pracy w zakresie uzgadniania regulaminu wynagradzania ze związkami zawodowymi oraz niezgodność ze stanem prawnym i faktycznym par. 29 regulaminu stwierdzającego odbycie konsultacji ze związkami zawodowymi. W kwestii uzgadniania, Zarząd stoi na stanowisku, że regulamin podlega uzgadnianiu ze związkami zawodowymi treści regulaminu. Uzgodnienia w przedmiotowej procedurze nie było pomimo zwracania się przez Międzyzakładową Komisję Koordynacyjną Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" powiatu B i R. do Zarządu Miasta /pismo z dnia 12 czerwca 2000 r., z dnia 7 lipca 2000 r./ o przekazanie jej regulaminu, odpowiedzią było pismo Starosty R. o trwających pracach, o osobach w nich uczestniczących oraz o wniesieniu regulaminu pod obrady Rady Powiatu w dniu 7 września. W dniu 31 sierpnia Komisja ponownie zwróciła się do Starostwa Powiatowego, w wyniku czego regulamin został przedstawiony związkom zawodowym w dniu 4 września 2000 r. na spotkaniu z Zarządem, kiedy to miało miejsce także wyznaczenie terminu negocjacji na 5 września /dzień następny/. W tym dniu negocjacje zostały zerwane przy użyciu argumentu, że rola związków zawodowych polega na opiniowaniu projektu a nie uzgadnianiu go z nimi. W dniu 6 września Zarząd zwrócił się o opinię dotyczącą projektu regulaminu, po czym w dniu następnym /7 września 2000 r./ Rada Powiatu uchwaliła nie uzgodniony i nie zaopiniowany przez związki zawodowe regulamin wynagradzania nauczycieli. Nie został zatem spełniony warunek uczestnictwa związków zawodowych w procesie uchwałodawczym. Nie zachowany został 30-dniowy termin przekazania projektu regulaminu, przekroczenie którego uznane zostało w decyzji organu nadzorczego z dnia 11 października 2000 r. oraz uchwale Rady Powiatu z dnia 29 stycznia 2001 r. za nieistotne naruszenie prawa Nie spełnia to tym samym warunków uzgadniania regulaminu ze związkami zawodowymi. Rada Powiatu w R.-P., działając przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego w kwocie 800 zł. Odczytując intencje strony skarżącej jako opowiedzenie się za procedurą uzgadniania projektu, nie zgadza się z tezą, iż przedmiotowa uchwała jest regulaminem wydawanym w trybie art. 77[2] Kodeksu pracy, bowiem nie wydaje go pracodawca, którym dla nauczycieli byłaby szkoła. Wskazuje na treść art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r - Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./, upoważniający organ prowadzący szkołę do wydania regulaminu. Organem takim jest jednostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku - Rada Powiatu. Regulamin wydany przez ten organ nie podlega ani uzgadnianiu w trybie art. 77[2] par. 4 kodeksu pracy ani procedurze uzgadniania z art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, bowiem ten ostatni dotyczy zakładowych systemów wynagradzania, uzgadnianych z zakładową organizacją związkową. Przedmiotowy regulamin jest regulaminem, o którym mowa w art. 9 kodeksu pracy, będący aktem wykonawczym do ustawy Karta Nauczyciela, który powinien być w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych zaopiniowany, przy czym opinia nie ma charakteru wiążącego. Wskazuje na wielokrotnie czynione próby uzyskania opinii, która nie dotarła do Rady Powiatu z powodu trzymania się przez Międzyzakładową Komisję tezy, iż należy projekt regulaminu z nią uzgodnić. Wskazuje ponadto, iż Zarząd Regionu Środkowowschodniego NSZZ "Solidarność" w Lublinie, nie będący zakładową lub międzyzakładową organizacją związkową, nie ma legitymacji czynnej do występowania w charakterze strony. Nie został naruszony interes prawny Zarządu na gruncie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ani też nie reprezentuje on grupy nauczycieli na gruncie kryteriów art. 87 ust. 3 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Ocena prawna zaskarżonej uchwały dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ma w sprawie będącej przedmiotem skargi charakter dwuetapowy. Pierwsza kwestia, od której zależy rozstrzygnięcie drugiej, wiąże się z podniesionym w sformułowanej przez Pełnomocnika Rady Powiatu R.-P. odpowiedzi na skargę argumentem wskazującym na brak legitymacji prawnej do wniesienia skargi przez Zarząd Regionu Środkowowschodniego "Solidarność". Argument ten w odpowiedzi na skargę mieścił się w ramach wniosku o jej oddalenie, natomiast na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym został wzmocniony poprzez wniosek Pełnomocnika Rady Powiatu o odrzucenie skargi z tego powodu. Aspekt drugi natomiast wiąże się z rozpatrzeniem merytorycznych argumentów skargi. Staje się on istotny jedynie w przypadku odrzucenia wniosku o odrzucenie skargi. Decydujące znaczenie na pierwszym etapie rozpatrywania skargi ma rozstrzygnięcie zagadnienia, czy Zarząd Regionu Środkowo-Wschodniego "Solidarność" może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa oraz czy może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Na gruncie art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Pojęcie strony postępowania administracyjnego związane jest więc z pojęciem interesu prawnego. Na gruncie natomiast art. 33 ust. 2 ustawy o NSA uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Nie może wzbudzać wątpliwości fakt, iż związek zawodowy NSZZ "Solidarność" jest organizacją społeczną, oraz iż skarga związana jest z ochroną interesów prawnych innych osób, w tym przypadku nauczycieli, będących adresatami zaskarżonej uchwały. par. 6 Statutu tej organizacji wskazuje na cele związku, którymi są: obrona praw, godności i interesów pracowniczych członków Związku, a w szczególności /m in./ zabezpieczenie praw pracowniczych w zakresie wykonywanej pracy zawodowej, wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy /pkt 2/. Zaskarżona uchwała miała za przedmiot zasady wynagradzania nauczycieli, ustalania regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia a także szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. Mieści się w zakresie statutowej działalności związku zawodowego "Solidarność", a w szczególności w par. 6 pkt 2, 3, 4 oraz 6 statutu. O przyznaniu związkowi charakteru strony przesądzają także argumenty płynące w utrwalonej w orzecznictwie wykładni art. 28 Kpa. Interes prawny odróżnia się w literaturze oraz orzecznictwie od interesu faktycznego. Interesem prawnym jest taki interes, który da się wyprowadzić z określonego przepisu prawnego, regulującego prawną sytuację podmiotu. Ponadto, ma to być interes indywidualny, czyli dający się przypisać konkretnemu podmiotowi. Związek pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją prawną danego podmiotu musi być bezpośredni, a decyzja stosowania prawa, która na podstawie tego prawa może być podjęta, musi mieć możliwość wpływu na jego sytuację prawną. Interes faktyczny jakiegokolwiek podmiotu, chociażby dał się racjonalnie uzasadnić, jeżeli nie jest powiązany z regulacją materialnoprawną i z możliwością podjęcia na podstawie normy prawa materialnego decyzji w powyższy sposób skutkującej, nie nabiera charakteru interesu prawnego, a w konsekwencji strona, nie legitymująca się takim interesem nie posiada przymiotu strony na gruncie art. 28 Kpa. Rozstrzygnięcie w kwestii interesu prawnego rzutuje na możliwość zastosowania art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwała podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Pozostaje do rozważenia, czy, zgodnie z argumentacją podniesioną w odpowiedzi na skargę, czynną legitymację do występowania w charakterze strony miał Zarząd Regionu Środkowo-Wschodniego tego związku a nie zakładowe bądź międzyzakładowe organizacje związkowe, jak twierdzi Pełnomocnik Rady Powiatu. O rozsądzeniu tej kwestii decydować powinien statut związku, a w szczególności te jego postanowienia, które odnoszą się do struktury organizacyjnej związku. W myśl par. 23 statutu, zarząd regionu jest władzą nadrzędną wobec komisji zakładowych i regionalnych struktur branżowych. Do jego zakresu działania należy m. in. /ust. 1 pkt 1/ reprezentowanie organizacji regionalnej Związku wobec pracodawców, władz i organów administracji państwowej i gospodarczej, samorządu terytorialnego a także innych organizacji i instytucji właściwego regionu. Na podstawie natomiast par. 26 ust. 2 statutu, do kompetencji i funkcjonowania władz zakładowych stosuje się odpowiednie postanowienia statutu dotyczące władz organizacji regionalnych, z tym, że m. in. /pkt 2/ w sprawach o charakterze ponadzakładowym wykraczających poza kompetencje pracodawcy komisja zakładowa występuje poprzez swoje władze regionalne lub regionalne struktury branżowe. Rekonstrukcja normy z powyżej powołanych przepisów, ze szczególnym uwzględnieniem par. 26 ust. 2 pkt 2 Statutu NSZZ "Solidarność" prowadzi do przyznania zarządowi regionu kompetencji do występowania do sądu administracyjnego w sprawach o charakterze ponadzakładowym. Ponadzakładowy charakter zaskarżonej uchwały nie budzi wątpliwości, skoro dotyczy ona nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Radę Powiatu w R.-P. Warunek z art. 87 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, wskazujący iż wniesienie skargi może mieć miejsce w przypadku reprezentacji grupy mieszkańców powiatu, wyrażających na to pisemna zgodę jest istotny wówczas, gdy nie został spełniony warunek pierwszy. Jest on więc o tyle w tym przypadku bezprzedmiotowy, że zarząd regionu reprezentował występujący w imieniu własnym związek zawodowy, mający w zakresie zadań statutowych działania mieszczące się w przedmiocie zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym wniosek o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji zarządu regionu do występowania przed sądem administracyjnym należało odrzucić. Spowodowało to konieczność rozpatrzenia argumentów merytorycznych skargi. Merytoryczne zarzuty skargi wyprowadzane są dwutorowo. Z jednej strony, jako argumentację główną skarżący zarząd traktuje potrzebę uzgodnienia treści uchwały Rady Powiatu z organizacją związkową na podstawie art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy. Natomiast z drugiej strony zarząd regionu powołuje się na naruszenie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./. Argumentacja prowadząca do uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy jest chybiona. Uchwała nie jest bowiem regulaminem, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./. Jest to regulamin wydany na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, będący aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie podlega zatem procedurze uzgadniania przewidzianej w art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy. Jako akt prawa miejscowego uchwała Rady Powiatu podlega w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych konsultacji, o której mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Sąd podziela tym samym stanowisko obecne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyrok z dnia 10 lipca 2001 r., II SA/Wr 2729/00/. Art. 19 ustawy o związkach zawodowych wskazuje na uprawnienie organizacji związkowej do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętych zadaniami związków zawodowych /ust. 1/. Uprawnieniu temu odpowiada obowiązek kierowania przez organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego założeń i projektów aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego. Organy te mogą określić termin przedstawienia opinii, przy czym nie może on być krótszy niż 30 dni /ust. 2/. Nie budzi wątpliwości, że projekt przedmiotowej uchwały nie został skierowany do zaopiniowania w przepisany, prawem sposób. Okres jednego dnia na przedstawienie opinii nie spełnia bowiem warunków zakreślonego przepisem terminu. Argumentacja Rady Powiatu, że tak krótki okres spowodowany był uporczywym żądaniem uzgodnienia projektu ze strony organizacji związkowej nie usprawiedliwia bezczynności organu w zakresie przedstawienia projektu do opinii. Nie może na ocenę prawną wpływać fakt przygotowania pełnego projektu w ostatnim okresie przed uchwaleniem, zwłaszcza, że organ zawiadomił wcześniej organizację związkową o planowanym terminie uchwalenia aktu na posiedzeniu rady. Nie pozostawia wątpliwości co do charakteru takiego naruszenia prawa wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991 r. /SA/Kr 1512/91/, którego teza brzmi: "Podjęcie przez radę gminy uchwały z pominięciem obowiązkowego uprzednio przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym w myśl art. 19 ustawy (...) o związkach zawodowych, stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały" Postępowanie w sprawie zaopiniowania projektu uchwały, w wyniku którego organizacja związkowa miała jeden dzień na przedstawienie opinii w sytuacji gdy ustawodawca określił w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych minimalny okres na 30 dni, oznacza de facto pominięcie przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa, powodującym nieważność uchwały. W świetle powyższego, Sąd korzystając z przyznanej w art. 16 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ kompetencji do kontroli zgodności z prawem uchwał organów Jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, znajduje podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art. 24 ust. 1 tej ustawy.