II SA/Wr 3142/01

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, po rozpoznaniu w dniu 10 września 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę nr XXXIV/286/2001 Rady Miejskiej z dnia 28 września 2001 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę. Uchwałą nr XXXIV/286/2001 z dnia 28 września 2001 r. Rada na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w nawiązaniu do uchwał nr XL/304/97 Rady Gminy i Miasta z dnia 28 listopada 1997 r. oraz nr XXIII/186/2000 Rady Miejskiej z dnia 30 października 2000 r. uchwaliła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr XIV/89/91 Rady Miasta i Gminy z dnia 2 października 1991 r., dotyczące ustaleń dla terenów gminy położonych we wsi S. - działki nr 439 i 434/2. W par. 3 tej uchwały zmieniono ustalenia dla części terenu RO /działka nr 439/ położonego we wsi S., wprowadzając nowe przeznaczenie tego terenu i nadając mu nowy symbol - 13 MN oraz wprowadzając w tekście planu następujące ustalenia: "Teren przeznaczony pod zabudowę niskiej intensywności - jednorodzinną lub letniskową; dopuszcza się nieuciążliwe usługi. Linię zabudowy od drogi należy ustalić indywidualnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zalecane minimum 4 m. Budynek mieszkalny parterowy /dopuszczalne dwie kondygnacje naziemne/, dach stromy /40-45 st./ z możliwością wykorzystania poddasza na cele mieszkaniowe. Pokrycie dachówką lub materiałami dachówkopodobnymi. Architektura powinna nawiązywać do lokalnych tradycji budowlanych. Z uwagi na to, że działka jest zlokalizowana na obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej, każda przewidziana na tym terenie realizacja musi być uzgadniana z Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę. Istniejącą zieleń należy zachować w możliwie niezmienionym układzie. Usunięcie drzewa lub krzewu musi być każdorazowo uzgadniane ze służbą ochrony przyrody. Na usunięcie okazów drzew należy uzyskać odpowiednią decyzję. Uzbrojenie terenu. Na terenie występują sieci - energetyczna, wodna, kanalizacja ściekowa tymczasowo do zbiorników wybieralnych, docelowo do wiejskiej sieci kanalizacyjnej. Włączenie do sieci po uzyskaniu warunków od właścicieli lub zarządców sieci". Uchwała ta wpłynęła do Wojewody w dniu 4 października 2001 r. Na powyższą uchwałę Wojewoda, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożył w dniu 30 listopada 2001 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucił, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 2, art. 4 pkt 1, art. 13a ust. 4 oraz art. 13b ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /t.j. Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./, w związku z par. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 18 Wojewody z dnia 3 sierpnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego (...). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych. Organ podkreślił, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. W planie tym ustala się, w zależności od potrzeb, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wojewoda wskazał, iż cytowane wyżej przepisy nakazują organom gminy uwzględnianie w uchwalanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wymagań dotyczących m.in. ochrony przyrody oraz ustalanie zasad i przeznaczenia terenu przy zachowaniu postanowień określonych w odrębnych ustawach. Określają także, że uchwały rad gmin w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie przedmiotu planu mają uwzględniać postanowienia przepisów szczególnych. Jednocześnie plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego. Zdaniem organu nadzoru jednym z podstawowych aktów prawnych, który organy gminy muszą mieć na uwadze, jest ustawa o ochronie przyrody. Powołując się na wskazane w jej art. 2 ust. 2 cele ochrony przyrody oraz na treść art. 4 pkt 1 tej ustawy, organ podniósł, że cele te mają być uwzględniane w uchwalanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 13a ust. 4 oraz art. 13b ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, Wojewoda wywiódł, że przepisy te jednoznacznie wskazują na obowiązek uwzględniania przez organy gminy postanowień dotyczących ochrony przyrody w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach objętych strefą parków krajobrazowych. Organ nadzoru wskazał, iż Wojewoda rozporządzeniem zatwierdził Plan Ochrony Parku Krajobrazowego, przy czym w par. 1 ust. 2 tego rozporządzenia postanowiono, iż ustalenia zawarte w Planie Ochrony Parku Krajobrazowego są wiążące przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając zawarte w Planie Ochrony Parku Krajobrazowego dla obrębu S. zasady kształtowania zabudowy oraz główne założenia tego Planu, Wojewoda wywiódł, iż Rada Miejska w par. 3 zaskarżonej uchwały zmieniła, wbrew postanowieniom ustawy o ochronie przyrody oraz zatwierdzonego Planu Ochrony Parku Krajobrazowego, przeznaczenie terenu działki nr 439, co - zdaniem organu nadzoru - należy uznać za sprzeczne z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o ochronie przyrody. Organ nadzoru podkreślił, że w momencie podejmowania uchwały Rada Miejska dysponowała negatywnym stanowiskiem Dyrektora (...) Parku. Wojewoda zarzucił ponadto, iż naruszenie prawa nastąpiło także na etapie przygotowywania projektu przedmiotowej uchwały, Zarząd Gminy bowiem nie wystąpił - stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - do Wojewody o opinię. Organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W ocenie organu nadzoru przy podejmowaniu przez Radę Miejską przedmiotowej uchwały nastąpiło istotne naruszenie procedury określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co - wraz z wyżej wskazanymi naruszeniami ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Wojewody - czyni skargę uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko i powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 119, strona przeciwna zarzuciła, że organ nadzoru wymienia w skardze enumeratywnie przepisy prawa i rozwija ich treść, nie wymieniając przepisu, który został naruszony w podjętej uchwale, co nie czyni zadość skardze. W ocenie strony przeciwnej Wojewoda ignoruje aktualny stan prawny wynikający z ustawy o ochronie przyrody i mylnie interpretuje przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśliła przy tym, że wieś S. jest położona na terenie Parku Krajobrazowego i w planie ochrony objęty uchwałą teren jest przeznaczony w pierwszej kolejności pod zabudowę mieszkaniową. Wywiodła, że z przekazanej dokumentacji wynika, iż brak jest dla działek zakazów zabudowy. Zdaniem strony przeciwnej art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przywołano w skardze "na wyrost", o zastosowaniu bowiem poszczególnych ustaleń w tym artykule decyduje rada w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że podejmując uchwałę, nie naruszono art. 18 ust. 2 pkt 3, ponieważ Rada Miejska dysponowała stanowiskiem Dyrektora (...) Parku, o które występowała, uzyskując negatywną opinię. Podkreślono, iż stwierdzona na działce nr 439 samowola budowlana podlega rozbiórce na mocy art. 48 Prawa budowlanego. Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wywiedziono, że opinie nie są dla Rady Miejskiej wiążące, a Dyrektor (...) Parku jest umocowany jako organ uzgadniający. Wskazując na art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wywiedziono, że brak wystąpienia o opinię nie jest tożsamy z brakiem możliwości wypowiedzenia się przez Wojewodę w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4, w dniu 18 maja 2001 r. Zarząd Miasta i Gminy wystąpił bowiem o uzgodnienie projektu uchwały dla działek. Strona przeciwna podała, że uzgodnienie projektu planu - bez uwag - nastąpiło w dniu 29 maja 2001 r. Stwierdziła, iż w takiej sytuacji brak opinii nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Strona przeciwna podniosła ponadto, że plan ochrony zatwierdzony rozporządzeniem Wojewody w dniu 3 sierpnia 1999 r. na mocy art. 11 ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody utracił ważność z dniem 3 sierpnia 2001 r. Z powyższych względów - zdaniem strony przeciwnej - zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w realiach tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5-7 w związku z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Miejska, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały nr XXXIV/286/2001 z dnia 28 września 2001 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w związku z art. 2 ust. 2, art. 4 pkt 1, art. 13a ust. 4 oraz art. 13b ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /t.j. Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./ oraz w związku z par. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 18 Wojewody z dnia 3 sierpnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego (...). Przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Stosownie do jej art. 9 ust. 1 w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 cytowanej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż ochrona przyrody ma na celu: 1/ utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; 2/ zachowanie różnorodności biologicznej; 3/ zachowanie dziedzictwa geologicznego; 4/ zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin lub zwierząt wraz z siedliskami poprzez utrzymywanie lub przywracanie ich do właściwego stanu; 5/ utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu siedlisk przyrodniczych, a także innych zasobów przyrody i jej składników; 6/ kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody. W myśl art. 4 pkt 1 tej ustawy cele ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w polityce ekologicznej państwa, programach ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, strategiach rozwoju województw, wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gmin. Stosownie do art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z jej art. 13b ust. 3 pkt 6 plany ochrony dla parku krajobrazowego zawierają w szczególności ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda rozporządzeniem z dnia 3 sierpnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego (...) zatwierdził Plan Ochrony Parku Krajobrazowego, przy czym w par. 1 ust. 2 tego rozporządzenia postanowiono, iż ustalenia zawarte w Planie Ochrony Parku Krajobrazowego są wiążące przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie tych przepisów, formułujących ogólne zasady uwzględniania przez organy gminy postanowień dotyczących ochrony przyrody, Wojewoda w istocie przytoczył jedynie ich brzmienie, jednak nie wykazał, na czym ma polegać ich istotne naruszenie przez konkretne przepisy zaskarżonej uchwały, a w szczególności przez jej par. 3. Ogólne stwierdzenie, że Rada Miejska w par. 3 zaskarżonej uchwały zmieniła wbrew postanowieniom ustawy o ochronie przyrody oraz zatwierdzonego Planu Ochrony Parku Krajobrazowego przeznaczenie terenu działki nr 439, co należy uznać za sprzeczne z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o ochronie przyrody, trzeba uznać za dalece niewystarczające do przyjęcia, że naruszenie takie faktycznie nastąpiło. Wypada podkreślić, że nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. Mając na uwadze treść kwestionowanego przez Wojewodę par. 3 zaskarżonej uchwały, w tym przede wszystkim szereg warunków nałożonych w tym przepisie na ewentualnego inwestora, mających niewątpliwie na celu ochronę przyrody, trudno uznać, że ten przepis uchwały narusza wskazane w skardze przepisy. Sama zaś zmiana przeznaczenia terenu nie jest równoznaczna z naruszaniem przepisów o ochronie przyrody. Trzeba podkreślić, iż w "Prognozie skutków wpływu ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.", w odniesieniu m.in. do przedmiotowej działki wymienionej w zaskarżonej uchwale, stwierdzono, że ustalenia planu nie zawierają rozwiązań mogących zdecydowanie negatywnie wpływać na środowisko przyrodnicze oraz że podane w planie zamierzenia uwzględniają zasady ochrony środowiska, wykluczając możliwość powstania istotnego negatywnego oddziaływania na środowisko. Z treści przepisu art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody /Dz.U. 2001 nr 3 poz. 21/ wynika jednoznacznie, że rozporządzenie Wojewody z dnia 3 sierpnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały już nie obowiązywało. Zgodnie bowiem z tym przepisem zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym przywołaną wyżej ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Należy ponadto zauważyć, iż w przepisach przejściowych wspomnianej wyżej ustawy brak jest przepisu utrzymującego w mocy akty prawne zatwierdzające plany ochrony parków krajobrazowych, tak jak w przypadku parków narodowych, o czym stanowi art. 4 tejże ustawy. Mając na względzie powyższe, należy podzielić stanowisko zajęte przez stronę przeciwną, oparte na treści pisma Ministra Środowiska (...), a wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż dotychczasowy plan ochrony Parku Krajobrazowego obowiązywał do dnia 2 sierpnia 2001 r., rozporządzenie Wojewody z dnia 3 sierpnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego niewątpliwie bowiem było aktem wykonawczym do ustawy o ochronie przyrody /wydanym na podstawie art. 24 tejże ustawy/, a zatem wskazane wyżej rygory mają do niego zastosowanie. Trafnie więc strona przeciwna przyjęła, iż w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały powyższe rozporządzenie Wojewody już nie obowiązywało, co sprawia, że zarzuty dotyczące niezgodności uchwały z przepisami tego rozporządzenia nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa na etapie przygotowywania projektu przedmiotowej uchwały poprzez niewystąpienie przez Zarząd Gminy - stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - do Wojewody o opinię, stwierdzić trzeba, iż z akt sprawy wynika, że w dniu 22 maja 2001 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo Zarządu Miasta i Gminy z dnia 18 maja 2001 r. informujące Wojewodę o przedłożeniu do uzgodnienia projektu uchwały w sprawie zmian przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, m.in. w zakresie terenów położonych w obrębach wsi S. W załączeniu do tego pisma przesłano Wojewodzie projekt uchwały wraz z załącznikami. W piśmie tym, co prawda, powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś na pkt 3, co jednak nie zmienia faktu, że Wojewoda już w maju 2001 r. był powiadomiony o treści projektowanych zmian, przedstawiono mu wówczas projekt uchwały wraz z załącznikami i organ ten miał możność wypowiedzenia się w kwestii proponowanych zmian. Z treści udzielonej na to pismo w dniu 29 maja 2001 r. odpowiedzi wynika, że ze względu na brak zadań rządowych wpisanych do wojewódzkiego rejestru przedmiotowy projekt uchwały nie wymagał uzgodnienia z Wojewodą i organ ten nie zgłaszał żadnych uwag co do treści planowanych zmian. Zauważyć ponadto wypada, że już 11 grudnia 2000 r. Wojewoda został powiadomiony przez Zarząd Miasta i Gminy o przystąpieniu do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, obejmujących m.in. działki nr 434/2 i nr 439 w S., z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową. Nie można zatem mówić, aby w tej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności, aby doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy - skoro zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie - stosownie do art. 27 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skarga podlegała oddaleniu.