II SA/Lu 905/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w K.-D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 1 lipca 2002 r. stwierdzające nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej w K.-D. z dnia 24 maja 2002 r. przeznaczającej do sprzedaży niezabudowaną nieruchomość stanowiącą własność gminy K.-D. położoną w B. - oddala skargę. Działając na podstawie art. 81 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lipca 2002 r. stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej w K.-D. z dnia 24 maja 2002 r. przeznaczającej do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na rzecz Parafii Rzymsko-Katolickiej w K.-D. niezabudowaną nieruchomość stanowiącą własność gminy K.-D., położoną w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy podniósł, że jako prawną podstawę rozstrzygnięcia o bezprzetargowym zbyciu przedmiotowej nieruchomości Rada Miejska w K.-D. powołała art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ naruszając przy tym art. 37 powołanej ustawy. Zasadą wyrażoną w art. 37 jest, że sprzedaż nieruchomości gruntowej stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, a także oddanie takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, następuje w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały taksatywnie wymienione w art. 37 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 37 ust. 3 ustawodawca upoważnił radę gminy, powiatu i sejmiku - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości z uwagi na ich przeznaczenie lub z uwagi na podmioty korzystające z tych nieruchomości. Powyższe przypadki są jedynymi uzasadniającymi bezprzetargowy tryb zbycia nieruchomości. Bezsprzecznie ani fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę kościoła, ani możliwość udzielenia bonifikaty na podstawie art. 68 ust 1 pkt 6 cyt. ustawy, nie upoważnia Rady Miejskiej w K.-D. do zbycia przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Powołany przez Burmistrza K.-D. w piśmie z dnia 25 czerwca 2002 r. (...) argument, iż podstawą prawną przedmiotowej uchwały jest art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ stanowiący, iż na rzecz kościelnej osoby prawnej można sprzedać grunt komunalny przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na inwestycje sakralne i kościelne jest o tyle nietrafny, że przepis ten nie wprowadza wyjątkowych regulacji pozwalających na ominięcie procedur przetargowych przy zbywaniu nieruchomości. Szereg ustaw regulujących stosunek państwa do innych kościołów m.in. ustawa z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego /Dz.U. nr 66 poz. 287 ze zm./ w art. 33 ust. 2 zawiera podobne unormowania jak cytowany art. 42 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP. W praktyce może zatem wystąpić sytuacja, w której zostanie złożonych kilka wniosków o oddanie w użytkowanie wieczyste lub sprzedaż gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego na inwestycje sakralne i kościelne. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w K.-D., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca podniosła, że art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro powołany art. 42 ust. 2 każe oddawać w użytkowanie wieczyste bądź sprzedawać mienie komunalne kościelnym osobom prawnym, na ich wniosek, na inwestycje sakralne i kościelne na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele kościelne, to wyklucza on tym samym sprzedaż takich nieruchomości w drodze przetargu. Stanowisko Wojewody, że szereg ustaw regulujących stosunek Państwa do innych kościołów zawiera podobne unormowania jak art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. i może wystąpić sytuacja złożenia kilku wniosków o oddanie w użytkowanie wieczyste bądź sprzedaż gruntu na cele kościelne i sakralne, jest czysto hipotetyczne i mało prawdopodobne. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien bowiem określać wyraźnie bądź dorozumianie, pod budowę jakiego /czyjego/ kościoła przeznaczony jest teren. Kanony KPK w sposób przemyślany określają wymogi udzielania przez biskupa diecezjalnego zezwolenia na budowę kościoła, a naruszenie tych kanonów skutkuje odmową poświęcenia obiektu kościoła /kanon 1217 par. 2 KPK/, który wtedy nie jest kościołem. Z przepisami tymi harmonizuje art. 24 konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską ratyfikowanego 25 marca 1993 r. /Dz.U. 1998 nr 51 poz. 318 i 319/. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/ wojewoda jest organem uprawnionym do nadzoru nad działalnością gminną, który to nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W razie stwierdzenia sprzeczności z prawem uchwały organu gminy, organ nadzoru władny jest orzec o jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Z kolei art. 98 ust. 1 i 3 powyższej ustawy przyznaje gminie prawo do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane zachowanie powyższych terminów, zarówno do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jak też do wniesienia skargi. Podstawą do wniesienia skargi, stosownie do treści zdania 2 cyt. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Również ten warunek do wniesienia skargi został zachowany. Nie istnieją zatem przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w K.-D. z dnia 24 maja 2002 r. (...) przeznaczająca do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej w K.-D. nieruchomość niezabudowaną położoną w B., przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę Kościoła, podjęta została z naruszeniem art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. W powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami jako zasadę przyjęto, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, z wyłączeniem nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, są sprzedawane i oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady oraz prawne formy zbycia nieruchomości, które ze względu na ich szczególny charakter są zbywane w drodze bezprzetargowej zostały wyczerpująco wymienione w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W wyliczeniu tym nie mieści się zbycie nieruchomości pod budowę kościoła. Nie można uznać za zasadne stanowiska przedmiotowej uchwały, że możliwość zbycia w drodze bezprzetargowej działki gruntu Nr 291/1 w B. na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej w K.-D. znajduje podstawę prawną w art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./, który to przepis -w ocenie Rady Miejskiej w K.-D. - stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis stanowiący o oddawaniu w użytkowanie wieczyste albo sprzedaży kościelnym osobom prawnym na ich wniosek gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe, nie określa trybu w jakim to oddanie w użytkowanie wieczyste albo sprzedaż miałyby być dokonywane, a zatem nie wyłącza stosowania przy tym wprost art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie znajduje prawnego uzasadnienia także stwierdzenie strony skarżącej, że przy sprzedaży nieruchomości gruntowej, której przedmiotowa uchwała dotyczy wyłączenie trybu przetargowego wynika z faktu, że ma być ona sprzedana konkretnemu wnioskodawcy. Uchwałą (...) Rady Miejskiej w K.-D. z dnia 17 maja 2001 r. dokonana została zmiana w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K.-D. W par. 2 tejże uchwały zawarto stwierdzenie, że z działki szkolnej o nr ew. 291/1 w miejscowości B. wydziela się, zgodnie z załącznikiem graficznym teren oznaczony symbolem UK przeznaczony pod budowę kościoła i teren oznaczony symbolem KDX przeznaczony pod drogę dojazdową i dojście piesze do kościoła. Z takiego sformułowania zapisu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić - jak czyni to strona skarżąca - takiej interpretacji, iż plan przeznacza przedmiotowy teren dla budowy kościoła przez parafię Rzymskokatolicką w K.-D. Zapis planu nie ogranicza możliwości budowy kościoła na działce Nr 291/1 w B. przez każdy prawnie funkcjonujący w państwie związek wyznaniowy. Odmienna interpretacja treści tego zapisu planu byłaby sprzeczna z konstytucyjną gwarancją równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych w Rzeczypospolitej Polskiej, zawartą w art. 25 Konstytucji. Mając powyższe na względzie należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i skarga na nie podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.