II SA/Wr 1193/02

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 10 kwietnia 2002 r. (...),w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 15 uchwały Rady Miasta (...) z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta - oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Miasto jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 10 kwietnia 2002 r. (...) dotyczące stwierdzenia nieważności par. 15 uchwały (...) Rady Miasta z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta obejmującej obszar ulicy P., obręb L. Opisane rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz zarzucało istotne naruszenie przez Radę Miasta art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podniesiono, że w par. 15 uchwały Rada Miasta ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu przez Burmistrza Miasta opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości "0" procent do zastosowania w razie zbycia przez właściciela nieruchomości objętej planem, w okresie 5 lat od dnia jego obowiązywania. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Tamże zapisano, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 procent wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 9 ustawy ustalenie wysokości tej opłaty /określanej jako renta planistyczna/ następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, przesłanego zarządowi gminy przez notariusza, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy zbycia nieruchomości, w formie aktu notarialnego /art. 36 ust. 8/. Organ nadzoru uważa, że bezwzględnym obowiązkiem jest określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej. Obowiązek ten zawarty w przepisach rangi ustawowej ma moc bezwzględnie obowiązującą i tym samym jego spełnienie nie może zostać wyłączone mocą rozstrzygnięć organu stanowiącego gminy. Ustalenie przez radę gminy stawki procentowej w wysokości "0" procent skutkuje, iż de facto właściciel lub użytkownik wieczysty w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany będzie "zwolniony" z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty /w przypadku wzrostu wartości zbywanej nieruchomości/ na mocy powszechnie obowiązującej uchwały organu stanowiącego gminy. Bezprzedmiotowy byłby wówczas zapis art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustalenie "0" procent stawki procentowej służącej naliczeniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jednorazowej opłaty nie pozwoli na jej pobranie w żadnej wysokości. Na obowiązek uiszczenia przez właściciela jednorazowej opłaty wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny, który w sentencji wyroku IV SA 899/97 z dnia 28 kwietnia 1999 r. /nie publ./ stwierdził, że "Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 3 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, tj. zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany". Dlatego też, zdaniem organu nadzoru, ustalenie przez Radę Miasta w par. 15 badanej uchwały stawki procentowej w wysokości "0" procent jest rażącym naruszeniem art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wyłącza ustawowy obowiązek ustalenia przez burmistrza jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty ją zbywa przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany, oraz wyłącza ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciela opłaty w takiej sytuacji. W skardze domagano się uchylenia opisanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej nie narusza wskazanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "określa się" rozstrzyga o obligatoryjnym charakterze obowiązku ustalenia stawki procentowej, jednakże ustalenie stawki w wysokości "0" procent jest zgodnym z prawem wypełnieniem tego obowiązku. Tylko w przypadku niezawarcia w uchwale żadnego postanowienia w tej materii można by mówić o naruszeniu prawa. Uchwalenie stawki w wysokości "0" procent jest często uzasadnione, a tytułem przykładu wymieniono przypadek, gdy zmieniony plan obejmuje w większości lub w całości tereny będące własnością miasta. W art. 36 ust. 3 ustawy określono jedynie górną granicę opłaty /renty planistycznej/, nie określono natomiast granicy dolnej, co oznacza, że jest możliwe, aby wysokość opłaty wynosiła "0" procent. W skardze zarzucono też, iż w tegorocznych Dziennikach Urzędowych Województwa były publikowane liczne uchwały innych rad gmin dotyczące zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustalono zerową stawkę spornej opłaty, a które nie zostały przez organ nadzorczy zakwestionowane. Wojewoda wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5-7 w związku z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu nadzoru, dotyczące uchwały Rady Miejskiej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, zwanej dalej ustawą, stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /ust. 4/. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad organów gminy ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał organu gminy. Powołana ustawa nie określa natomiast rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Według art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 procent wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten desygnuje, jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący, obowiązek określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła. Wielkość opłaty powinna być przy tym określana przez właściwą radę w wymiarze stosunkowym /procentowym/, a nie kwotowym. Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć zatem decydującego znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo /do 30 procent/, pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. W sytuacji, gdy sama opłata ma według ustawodawcy postać obligatoryjną, o czym świadczy użyte kategorycznie sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę", trudno byłoby bronić prezentowanej przez skarżącego tezy o mieszanym charakterze tego świadczenia - obligatoryjnego w zakresie konieczności stanowienia go przez właściwy organ oraz pełnej uznaniowości w zakresie jego wysokości. Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu wspomnianego prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w omawianym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości /30 procent/, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie takiej stawki nie tylko w istocie nie mieści się granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, ale - na co trafnie zwracał uwagę organ nadzoru - prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Ponadto funkcjonalna wykładnia cytowanego przepisu, a w szczególności użycie w nim stawki procentowej, a nie kwotowej, wskazuje na to, iż zastosowana konstrukcja miała niewątpliwie na celu właściwe /proporcjonalne/ obciążenie wszystkich jednostek uzyskujących korzyść ze zmian wprowadzonych planem zagospodarowania przestrzennego, czego nie gwarantowałoby zastosowanie stawki kwotowej. W żadnym natomiast wypadku wykładnia taka nie może prowadzić do wniosku, że zastosowanie stawki procentowej, a nie kwotowej, miało na celu umożliwienie zaniechania poboru opłat oraz w każdym wypadku zamiaru podjęcia tego rodzaju decyzji /uchwały/ przez uprawniony do ustalania jej wysokości podmiot. W tym stanie rzeczy Sąd, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza w jakimkolwiek stopniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, i nie znajdując podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji.