II SA/Kr 79/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Eleonory W., Ludwika W., Eleonory O. i Krystyny O. na decyzję Wojewody K. z dnia 30 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie nakazania wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - skargę oddala. Decyzją (...) z dnia 11.10.1998 r. (...) Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm.- obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r./ nakazał inwestorom Eleonorze i Ludwikowi W. oraz Krystynie O. w celu doprowadzenia budynku położonego w K. przy ul. S. 9 do zgodności z prawem, wyburzenie na ostatniej kondygnacji budynku ścian zewnętrznych do wysokości ścianek kolankowych oraz ścian szczytowych zgodnie z zatwierdzonym projektem i uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 24.12.1996 r. (...) w terminie natychmiastowym. Odwołanie Eleonory i Ludwika W. oraz Krystyny O. nie zostało uwzględnione i Wojewoda K. decyzją z dnia 30.12.1998 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, wywodząc w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja poprzedzona została postanowieniem z dnia 8.09.1998 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt- 1 Prawa Budowlanego z 1994 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał postępowanie organu I instancji za prawidłowe. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Eleonora i Ludwik W., Krystyna O. oraz Eleonora O., i wnosząc o jej uchylenie podnieśli, że decyzja ta jest dla nich krzywdząca i narusza prawo. Przyznali, że podnieśli ściankę kolanową w stosunku do projektu, ale w trakcie prowadzenia robót chcieli, żeby pomieszczenia mieszkalne miały normalną wysokość. Ta zmiana nie spowodowała w żadnym stopniu zwiększenia uciążliwości dla sąsiednich działek - Organy administracji powinny dążyć do uzgodnienia interesów "a nie z za biurka wydawać krzywdzącą decyzję". Podnieśli także, że z treści uzasadnienia obu decyzji nie wynika dlaczego zapadło takie rozstrzygnięcie i w jakim zakresie len stan powoduje naruszenie obowiązujących przepisów, a w szczególności nie wyjaśniono dlaczego nie może zostać zaakceptowane to odstępstwo od projektu tym bardziej, że nie zostało naruszone niczyje prawo, jak również warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności odnoszące się do wysokości budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu /art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, naruszają prawo - nie mniej jednak uwzględnienie skargi musiałoby prowadzić, po pierwsze, do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżących. Po drugie podstawą, uchylenia decyzji, nie jest każde naruszenie prawa materialnego, ale tylko takie, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie zasadnicza kwestia związana jest z prawidłową wykładnią art. 36a Prawa Budowlanego z 1994 r.- obowiązującego od 24.12.1997 r. Art. 36a Prawa Budowlanego z 1994 r., jest kolejnym środkiem zmierzającym do przeciwdziałania samowoli budowlanej. Inne środki ustawa wprowadza w art. 48 i 50 cytowanej ustawy. Szczególną rolę w likwidacji skutków samowoli budowlanej powierzono ust. 2 art. 36a stanowiącemu o obowiązku uchylenia pozwolenia na budowę, jeżeli budowa jest prowadzona z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę /art. 36a ust. 1/. Ustawodawca nigdzie jednak nie zdefiniował, co należy rozumieć, przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tym zakresie więc, pozostawił organom administracyjnym swobodę uznania, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Orzekające w sprawie organy nad tą kwestią przeszły do porządku dziennego. Zdaniem Sądu, przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie. przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 Prawa Budowlanego z 1994 r. Takie odstępstwo jak stwierdzone w sprawie, wydaje się być istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc, przede wszystkim ustosunkowanie się do treści art. 36a Prawa Budowlanego z 1994 r., i stwierdzenie, czy w sprawie zachodzi przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Gdyby organy podzieliły pogląd, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego, jedyną konsekwencją takiego stanu rzeczy, byłoby uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 36a ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. W przepisie tym wyraźnie mówi się, że w takim przypadku organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jest to kategoryczny nakaz ustawodawcy, nie pozostawiający organowi innej możliwości. Oczywiście trzeba mieć na uwadze, że przepis ten art. 36a ust. 2 może być stosowany w czasie prowadzenia robót budowlanych. Po zakończeniu robót środkiem przeciwdziałania nieprawidłowościom budowlanym nie może być utrata ważności pozwolenia na budowę, lecz czynności wynikające z art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. A więc uwzględnienie skargi musiałoby prowadzić, do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżących, którego skutkiem mogłoby być uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 37 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. ustawodawca postanowił, że rozpoczęcie lub wznowienie budowy, m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca w sposób wyraźny nie przesądził, w jakim trybie należy doprowadzić do wydania tego nowego pozwolenia na budowę, przyjąć trzeba, że po uchyleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2, do sprawy dopiero będą miały zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r. Z art. 50 Prawa Budowlanego z 1994 r. wynika, że jego postanowienia stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48. Dalsze działania zatem w sprawie likwidacji skutków samowoli budowlanej powinny być podjęte i prowadzone na podstawie art. 50 i 51. Art. 51 ust. 1 pkt 2, zezwala organowi nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych decyzją administracyjną czynności w celu doprowadzenia wykonywania robót do stanu zgodnego z prawem. Po stwierdzeniu wykonania nałożonych obowiązków właściwy organ, stosując odpowiednio przepisy art. 37 ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 2, powinien wydać odpowiednie orzeczenie /taki pogląd reprezentują również L. Bar i E. Radziszewski [w:] Kodeks Budowlany - Komentarz. Wyd. Prawnicze - Sp. z o.o. - W-wa 1999 r. str. str. 106 i nast., a także wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. II SA/Kr 1355/98 - nie publ./. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że skutek mógłby być taki sam a więc wydanie decyzji, o tej samej treści jak decyzja organu I instancji. Tak więc, wyżej omówione naruszenie prawa materialnego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się na zakończenie do zarzutu skargi, iż dokonana zmiana nie spowodowała w żadnym stopniu zwiększenia uciążliwości dla sąsiednich działek, zwrócić trzeba uwagę, że tego rodzaju ocena nie należy do inwestora a do organów administracji budowlanej, a po drugie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę wiąże inwestora, i nie może on samowolnie odstępować od warunków pozwolenia, stojąc na stanowisku, że samowolnie dokonana zmiana nie spowodowała żadnej uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Skutkiem takiego rozumienia prawa byłoby zaakceptowanie samowolnych odstępstw od warunków udzielonych pozwoleń, co oczywiście pozostawałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Powyższe dwie przyczyny powodują, że na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.