II SA/Łd 1056/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale (...) sprawy ze skargi Rady Gminy w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 6 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów postanawia: odrzucić skargę. W związku z wnioskami Starosty Powiatu W. o akceptację zmiany charakteru użytkowania gruntów wskazanych we wnioskach o ich zalesienie Rada Gminy w G. w dniu 12 marca 2002 r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/ w związku z art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia /Dz.U. nr 73 poz. 764/ - uchwałę (...) w sprawie akceptacji zmiany charakteru użytkowania gruntów z rolnego na leśny. W pkt 1 par. 1 uchwały Rada zaakceptowała zmianę charakteru gruntów z rolnego na leśny zamieszczonych w załączniku nr 1 do uchwały a w pkt 2 par. 1 odmówiła akceptacji zmiany charakteru użytkowania gruntów z rolnego na leśny wymienionych w załączniku nr 2. W uzasadnieniu uchwały jako przyczynę odmowy akceptacji zmiany użytkowania gruntów wskazanych w załączniku nr 2 Rada wskazała niespełnienie wymagań wynikających z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesiania oraz to, że wymienione grunty nie są przeznaczone do zalesiania w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sławomira i Karol W. wnieśli zażalenie na takie stanowisko Rady, powołując się na art. 106 par. 5 Kpa i wnosząc o uchylenie par. 1 pkt 2 uchwały i załącznika nr 2 do uchwały w części dotyczącej działki nr 2/1 z powodu istotnego naruszenia prawa oraz o podjęcie decyzji wyrażającej akceptację dla zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Sławomira i Karol W. w zażaleniu podnieśli zarzuty błędnego ustalenia że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków określonych w powołanej ustawie, oparcia rozstrzygnięcia na ustaleniach zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie ma charakteru przepisu powszechnie obowiązującego, braku podstaw prawnych do odmowy akceptacji i nieuwzględnienia faktu, że około 12 ha przedmiotowej działki jest w Studium przeznaczone do zalesiania. Ponadto wyrazili pogląd, że brak akceptacji nie jest dla starosty wiążący a Rada nie zachowała terminu ustawowego do zajęcia stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia 6 czerwca 2002 r. (...), po rozpatrzeniu zażalenia Sławomiry i Karola W. na postanowienie Rady Gminy w G. zawarte w uchwale (...) z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie odmowy akceptacji zmiany charakteru użytkowania gruntu działki nr 2/1 położonej we wsi P. z rolnego na leśny, na podstawie art. 138 par. 3 Kpa w związku z art. 144 Kpa uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Radę Gminy w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że decyzja starosty w przedmiocie przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i do sprawy rozstrzyganej taką decyzją stosuje się przepisy kodeksu. Załatwienie przedmiotowej sprawy następuje w trybie współdziałania dwu różnych podmiotów. Starosta rozstrzyga indywidualną sprawę administracyjną a rada gminy jest podmiotem współdziałającym w załatwieniu sprawy przez akceptację wniosku. Ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania nie precyzuje w jakiej formie rada gminy zajmuje stanowisko w sprawie. W takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy art. 106 par. 1 i 5 Kpa, mówiące o tym że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Art. 124 Kpa określa elementy, jakie powinno zawierać postanowienie: oznaczenie organu wydającego postanowienie, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy zażalenie lub skarga, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Stanowisku Rady Gminy w G. w sprawie zmiany charakteru użytkowania gruntu należącego do Sławomiry i Karola W. z rolnego na leśny nadano formę uchwały. Zawiera ona jednak niezbędne elementy postanowienia tj. oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Stanowisko w sprawie wniosku Sławomiry i Karola W. o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia Rada Gminy w G. zajęła w przewidzianym ustawą 30-dniowym terminie. Wystąpienie Starosty W. w tej sprawie wpłynęło do Rady w dniu 15 lutego 2002 r. a uchwałę Rada podjęła w dniu 12 marca 2002 r., doręczono ją Staroście w dniu 14 marca 2002 r. Za błędny uznało Kolegium również zarzut skarżących iż ustawa nie daje radzie możliwości odmowy akceptacji bo takie rozumienie art. 7 ust. 3 pow. ustawy podważałoby sens rozwiązań ustawowych. Ustawodawca nie określił przesłanek akceptacji przez radę gminy zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Nie oznacza to jednak braku ograniczeń wynikających z przepisów Kpa a zwłaszcza art. 7. Postanowienie o odmowie akceptacji zmiany charakteru użytkowania powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie a uzasadnienie uchwały nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Nie wskazano także jakich warunków ustawowych nie spełnia przedmiotowa działka w sytuacji gdy z opinii rzeczoznawcy wynika, że spełnione są aż 3 warunki. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznając zasadność zażalenia uchyliło przedmiotowe postanowienie. Wójt Gminy w G. działając w imieniu Rady Gminy, zaskarżył to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem. W skardze wyjaśniono, że Starosta W., w związku z odmową akceptacji, wydał w dniu 14 marca 2002 r. decyzję odmawiającą wnioskodawcom Sławomirze i Karolowi W. zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o pow. 20 ha do zalesienia. W dniu 1 kwietnia 2002 r. Sławomira i Karol W. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wystąpili do Rady Gminy w G. z wezwaniem do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego. Na sesji w dniu 26 kwietnia 2002 r., po ponownej analizie stanu faktycznego. Rada utrzymała swoje stanowisko o czym Przewodniczący Rady powiadomił Sławomirę i Karola W. Jeszcze przed tą sesją Rady Sławomira i Karol W. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że stanowisko Rady choć wyrażone w uchwale jest postanowieniem uchyliło je do ponownego rozpatrzenia. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący podnosząc, że rada gminy zgodnie z ustawa o samorządzie gminnym jest organem stanowiącym i swoją wolę wyraża w drodze uchwał a nie postanowień. Ustawa ta reguluje również tryb kontroli i zaskarżania uchwał. Skoro ustawa o przeznaczeniu gruntów do zalesiania nie precyzuje formy akceptacji wniosków o zmianę charakteru użytkowania gruntów to - podjętej w tej sprawie uchwały nie można traktować jak postanowienia, kontrolowanego w trybie Kpa. Właściwym trybem kontroli jest tryb przewidziany w ustawie o samorządzie gminnym i z tego trybu skorzystali Sławomira i Karol W. wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego poprzez zmianę uchwały. Mieli uprawnienie do zaskarżenia stanowiska Rady w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego ale z tej możliwości nie skorzystali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie przekroczyło swoje kompetencje i naruszyło kompetencje organu nadzoru nad samorządem i sądu administracyjnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do decyzji starosty a nie w stosunku do aktów stanowiących gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej odrzucenie z uwagi na to, że Rada Gminy jako organ który wydał rozstrzygnięcie w I instancji nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należało rozważyć dopuszczalność skargi. Uznanie zasadności stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do stanowiska zajętego przez radę gminy w uchwale w sprawie zmiany charakteru użytkowania gruntów z rolnego na leśny w konsekwencji prowadziłoby do odrzucenia skargi. Za zasadnością interpretacji przyjętej w zaskarżonym postanowieniu przemawia wiele argumentów. Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów do zalesiania /Dz.U. nr 73 poz. 764/ nie wskazuje trybu ewentualnego zaskarżania i warunków formalnych "akceptacji rady gminy". Przepis art. 3 ust. 7 pow. ustawy stanowi jedynie, że o otrzymanych wnioskach starosta informuje właściwego ze względu na położenie gruntu wójta, burmistrza lub prezydenta, występując z prośbą o akceptację przez radę gminy zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Brak stanowiska rady gminy w terminie 30 dni uznaje się za akceptację rady gminy dla wniosku. Brak regulacji prawnej dotyczącej zasad wyrażania akceptacji i trybu zaskarżania ewentualnej odmowy prowadzić musi do rozważenia innych aspektów procedury w ramach której następuje przeznaczenie gruntów do zalesienia. Organem właściwym do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu do zalesienia jest starosta, właściwy ze względu na miejsce położenia gruntu /art. 3 ust. 4 pow. ustawy/. Wyrażenie zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej /art. 3 ust. 7 i 9/. Zwrócenie się starosty w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony - do wójta o akceptację przez radę gminy wniosku konkretnej osoby o zmianę przeznaczenia określonego gruntu stanowi istotny i niezbędny element procedury. W myśl art. 106 Kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii. lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie/ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Akceptacja o jakiej mowa w art. 3 ust. 7 pow. ustawy jest "wyrażeniem stanowiska w innej formie" w sprawie indywidualnej w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W myśl art. 106 par. 5 Kpa zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W sprawie której przedmiotem jest przeznaczenie gruntów do zalesienia kompetencję do zajęcia stanowiska w formie akceptacji dla wnioskowanej zmiany przyznano właściwej ze względu na położenie gruntu radzie gminy. Właściwą dla rady /i innych organów kolegialnych/ formą prawną działania jest podejmowanie uchwał /którym czasem nadawane są także inne nazwy/. Okoliczność ta sama w sobie nie może przesądzać ani o niemożności uznania uchwały rady gminy za decyzję lub postanowienie wydane w zakresie objętym regulacją kodeksu postępowania administracyjnego ani też o formie kontroli takiej uchwały. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 Kpa, kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organy samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej /definicję ustawową tych organów zawiera przepis art. 5 par. 2 pkt 3/. Z kolei definicja ustawowa organów jednostek samorządu terytorialnego zawarta jest w art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa i obejmuje m.in. organy gminy. Organami gminy w myśl art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w dacie podejmowania uchwały o akceptacji i jej odmowie była rada jako organ stanowiący i zarząd jako organ wykonawczy /obecnie wójt, burmistrz, prezydent/. W doktrynie wyrażane jest przekonanie, iż w powołanym przepisie art. 5 par. 2 pkt 6 wymienione są organy "samorządowe" niezależnie od tego czy są one powołane do rozpatrywania spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi. Ustawy ustrojowe powierzając co do zasady wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych wójtom, burmistrzom, prezydentom, starostom czy marszałkom zastrzegają dopuszczalność wyjątków. Dotyczy to głównie przypadków wydawania decyzji przez zarząd ale "nie można wykluczyć sytuacji w których może to być decyzja rady albo też jej komisji, np. jako organu współdziałającego z mocy ustawy odrębnej" /J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Beck 2000, str. 10/. Taka właśnie sytuacja, w której rada gminy występuje jako organ współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnych, zachodzi na gruncie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów do zalesiania przewidujących akceptację wniosków przez radę i mają do niej zastosowanie przepisy Kpa. W konsekwencji za organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na uchwałę /postanowienie na gruncie przepisów procesowych/ w przedmiocie wyrażenia przez rade gminy stanowiska poprzez akceptację /lub jej odmowę/ należy uznać samorządowe kolegium odwoławcze. Zawarte w ustawie o przeznaczeniu gruntów do zalesienia upoważnienie rady gminy do zajmowania stanowiska w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez inne organy w drodze decyzji administracyjnych nie jest zresztą jedynym, przewiduje taką kompetencję rady gminy m.in. przepis art. 32 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach /Dz.U. 1998 nr 102 poz. 650 ze zm./. Interpretacji odmiennej, która prowadziłaby do uznania iż kontrola uchwały odmawiającej akceptacji wniosku o przeznaczenie gruntu do zalesienia następować powinna w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym a w konsekwencji orzekanie o jej prawidłowości przez samorządowe kolegium odwoławcze jest niedopuszczalne i narusza ustawową samodzielność gminy i kompetencje organu nadzoru oraz sądu administracyjnego, nie można uznać za zasadną. Niewątpliwie, wyrażenie przez radę stanowiska w przedmiocie "akceptacji" następuje w formie uchwały w sprawie "z zakresu administracji publicznej" ale forma uchwały nie może przesądzać o trybie kontroli skoro jej podjęcie następuje w związku z współdziałaniem przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Trzeba bowiem mieć na względzie powołane przepisy określające zakres obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego i tryb współdziałania przy wydawaniu decyzji jak i przepis art. 102 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący iż przepisów rozdz. 10 /o nadzorze nad działalnością gminną/ nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin. ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze a kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne. Przeciwko takiej interpretacji przemawia także przewidziane w art. 3 ust. 7 pow. ustawy z 2001 r. rozwiązanie prowadzające domniemanie prawne iż brak stanowiska rady w terminie 30 dni uznaje się za akceptację rady gminy dla wniosku. Rada gminy jest ustawowo związana stosunkowo krótkim jak na organ stanowiący, działający na sesjach, terminem - dłuższym jednak niż określony w par. 3 art. 106 Kpa ale, w myśl tego przepisu dopuszczającego odmienną regulację, określonym w przepisie prawa. Starosta uchylając decyzję jest związany terminami określonymi w Kpa podczas gdy możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie jest terminem ograniczona /ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie o stosowaniu przepisów Kpa o terminach załatwiania spraw do wezwań, wniesienie skargi do sądu następuje na zasadach ogólnych określonych w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że rada gminy zajmując stanowisko w przedmiocie przeznaczenia gruntów do zalesienia działa jako organ współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnych a podjęta uchwała jest uchwałą podjętą w I instancji, na którą służy zażalenie. W takiej sytuacji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, Radzie Gminy w G. nie przysługiwało prawo do skargi na postanowienie podjęte przez instancję odwoławczą, uchylające jej uchwałę w zakresie odnoszącym się do wniosku Sławomiry i Karola W. a tym samym skarga była niedopuszczalna. Ponadto w rozpoznawanej sprawie skargę w imieniu Rady Gminy wniósł Wójt Gminy. Do dnia rozprawy do skargi nie dołączono uchwały Rady Gminy upoważniającej Wójta do wniesienia skargi na zaskarżone postanowienie zawarte w uchwale (...) Rady Gminy w G. z dnia 12 marca 2002 r. Także ten brak formalny skargi prowadzić musi do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę należało odrzucić.