II SA/Ka 657/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Danieli W. i Grzegorza W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 5 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę: 1/ ze skargi Grzegorza W. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 11 września 2000 r. (...) - w części rozstrzygającej podanie skarżącego, 2/ oddala skargę Danieli W., (...) Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 12 sierpnia 1997 r. (...) udzielono B. T. G.-Ś. SA w T. pozwolenia na budowę nowej rozlewni piwa wraz z centrum dystrybucji /I etap/ na parcelach nr 120/0.38, 121/0.038, 71/0.38, 72/0.38, 73/0.38 w T. przy ul. M. Po rozpatrzeniu wniosku Danieli W. i Grzegorza W. o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa decyzją z dnia 2 lutego 1998 r. (...) organ I instancji orzekł o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia 12 sierpnia 1997 r. Wskutek odwołań D. W. i G. W. Wojewoda K. decyzją z dnia 24 marca 1998 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uwzględniając skargę Danieli W. i Grzegorza W. wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r. II SA/Ka 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach sprawy, iż działki skarżących oddzielone są od terenu przyszłej inwestycji niewielkim pasem gruntu, należącym do osób trzecich i nie spełniającym wymogów działki budowlanej, organy nie były uprawnione do stwierdzenia, że skarżący nie są stronami w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, dopiero przeprowadzenie postępowania w zakresie wyznaczonym w art. 149 par. 2 Kpa i wykluczenie jakiegokolwiek wpływu inwestycji na działki skarżących, umożliwiłoby odmówienie przymiotu strony w decyzji, określonej w art. 151 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 19 lipca 2000 r. (...) Wojewoda Ś. uchylił decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 2 lutego 1998 r. o odmowie wznowienia postępowania oraz orzekł o wznowieniu na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 12 sierpnia 1997 r., wyznaczając do przeprowadzenia postępowania Prezydenta Miasta T. Na powyższą decyzję skargę wniósł inwestor K. P. SA w P. Jednakże pismem z dnia 9 maja 2002 r. skarżący cofnął skargę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 czerwca 2002 r. II SA/Ka 1896/00 umorzył postępowanie. Następnie po wznowieniu postępowania decyzją z dnia 11 września 2000 r. (...) podjętą z up. Prezydenta Miasta T., na podstawie art. 145 i art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa odmówiono uchylenia decyzji tego organu z dnia 12 sierpnia 1997 r. (...). Organ I instancji po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy stwierdził bowiem, że inwestycja została już zrealizowana i inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie na podstawie decyzji z dnia 29 czerwca 1998 r., którą doręczono G. W., lecz nie wniósł on odwołania. Rozwiązanie projektowe zostało pozytywnie uzgodnione w zakresie wpływu na środowisko decyzją Wojewody K. (...) z dnia 11 sierpnia 1997 r. Zgodnie z oceną oddziaływania na środowisko oraz w świetle przeprowadzonych pomiarów hałasu, wpływ inwestycji na środowisko oraz na działki stron, obejmował wyłącznie zagrożenie akustyczne. Celem zmniejszenia uciążliwości akustycznej, wykonane zostały ekrany, które podniesiono i przedłużono w oparciu o kolejną decyzję o pozwoleniu na budowę, od której Grzegorz W. również nie wniósł odwołania. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, iż zaistniała wadliwość prawna polegająca na braku udziału stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę została usunięta i nie wpłynęła na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Zatem brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Gdy zaś idzie o wniosek Danieli W. organ I instancji podał, że jej nieruchomość nie graniczy z przedmiotową inwestycją, a w świetle posiadanych dokumentów i wykonanych badań, zasięg oddziaływania inwestycji nie obejmuje jej działki. Stąd też zdaniem organu, D. W. nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu. W odwołaniu od decyzji Grzegorz W. i Daniela W. zarzucili błędne zastosowanie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem odwołujących się, prowadzona przez B. Ś. inwestycja swym zasięgiem obejmuje cały teren sąsiadujący z ich działkami, łącznie z dojazdem, który rzekomo rozdziela teren inwestycji i na którym to terenie również wykonywano roboty budowlane /budowa kolektora sanitarnego/. Bezpodstawnie zatem pozbawiono D. W. przymiotu strony postępowania, mimo motywów wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2000 r. oraz brania udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wreszcie, organ I instancji dokonał jednostronnej oceny sprawy, bez rozważenia ich słusznego interesu. Zdaniem odwołujących się, decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z naruszeniem Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż nie brano pod uwagę charakteru zabudowy oraz rolniczego przeznaczenia ich nieruchomości. Wbrew motywom decyzji realizacja części inwestycji nie może też legalizować rozstrzygnięcia. Stąd odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody Ś., utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przytoczeniu motywów decyzji organu I instancji, wyjaśniono, iż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, nastąpiła zmiana stanu prawnego działki o numerze geodezyjnym 62/0.1. Daniela W. była jej właścicielem do 12 listopada 1998 r. Obecnie właścicielem działki jest zaś Anna F. W związku z tym, organ odwoławczy uznał za słuszne rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Daniela W. i Grzegorz W. zarzucili, iż organ II instancji w ogóle nie rozważył argumentacji zawartej w odwołaniu od wadliwej - ich zdaniem - decyzji organu I instancji, ograniczając się do "przepisania" jej treści. Ponawiając twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wywiedli, iż w niniejszej sprawie wadliwości organu winny co najmniej skutkować stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono dotychczasowej decyzji /art. 151 par. 2 Kpa/. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem, a zrealizowana inwestycja została już oddana do użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym jest m.in. każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak podkreślono w literaturze, interes prawny, którego istotę stanowi uprawnienie do żądania oceny przez Sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym, musi być własny. Skarga może nie dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego /vide: Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999, str. 112/. Tymczasem skarżąca Daniela W. nie wykazała własnego interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję odmawiającą uchylenia w wyniku wznowienia postępowania dotychczasowej decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Postępowanie nadzwyczajne zostało co prawda zainicjowane na jej żądanie i oparte na podstawie wznowienia z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, jednakże z niekwestionowanych ustaleń faktycznych organu odwoławczego wynika, iż skarżąca w dniu 12 listopada 1998 r., a więc w toku postępowania wznowieniowego, zbyła działkę nr 62/0.1 na rzecz Anny F. Przymiot strony w sprawie o pozwolenie na budowę skarżąca wywodziła właśnie z faktu uprawnień właściciela tej nieruchomości jako sąsiadującej - jej zdaniem - bezpośrednio z terenem spornej inwestycji. Wyjaśnić należy, iż postępowanie wznowieniowe stanowi nowe postępowanie w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, ale w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia /vide: wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r. IV SA 594/92 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 64/. Z mocy art. 30 par. 4 Kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania wstępują jej następcy prawni. Zasadę następstwa prawnego należy odnieść także do przypadku zbycia prawa w toku postępowania wznowieniowego. W konsekwencji, zbywca prawa traci uprawnienia strony w takim postępowaniu na rzecz nabywcy. Nie sposób bowiem przyjąć, aby postępowanie wznowieniowe miało się toczyć z udziałem osób, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a nie może budzić żadnej wątpliwości, iż zmiana podmiotu w takim postępowaniu następuje z mocy prawa /art. 30 par. 4 Kpa/. Zdaniem Sądu, inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło już po wniesieniu skargi do Sądu. Wówczas to nastąpiłaby zmiana strony skarżącej na zasadzie art. 30 par. 4 Kpa w zw. z art. 59 ustawy o NSA. Jednak w niniejszej sprawie przeniesienie tytułu prawnego do działki nr 62/0.1 nastąpiło jeszcze w toku postępowania administracyjnego, wywołanego podaniem skarżącej o wznowienie. Fakt ten nie był znany Sądowi przy rozpatrzeniu poprzedniej skargi. W takim zaś stanie rzeczy skarżąca D. W. nie legitymuje się własnym interesem prawnym w uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do oceny legalności decyzji zapadłej w trybie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa. W tym stanie rzeczy skarga D. W. jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA. Merytorycznemu rozpoznaniu podlegały natomiast zarzuty skargi wniesionej przez G. W. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem NSA z dnia 13 kwietnia 2000 r., organy administracji ustaliły, że sporna inwestycja oddziaływaniem akustycznym objęła także nieruchomość skarżącego, oddzieloną wąskim pasem gruntu do terenu inwestycji. Przyjęto także, że G. W. nie brał udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zakończonym ostateczną decyzją z dnia 12 sierpnia 1997 r. Zdaniem organów, wadliwość prawna polegająca na braku udziału strony, została jednak usunięta i nie wpłynęła na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa. Podzielić należy w pełni zarzuty skargi, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy zgodnie z wymogami art. 7, 77 par. 1 i 80 Kpa, a także należytego uzasadnienia stanowiska /art. 107 par. 3 Kpa/ i wreszcie z naruszeniem art. 151 par. 2 Kpa. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje zgodnie z treścią art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa wówczas, gdy organ administracji po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 par. 2 Kpa stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 Kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obydwu instancji dopatrzyły się przesłanki wznowienia z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Motywy decyzji wskazują, iż przyjęto, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej /art. 146 par. 2 Kpa/. Stanowisko to należy w pierwszym rzędzie uznać za przedwczesne. Stwierdzenie przesłanki z art. 146 par. 2 Kpa może nastąpić jedynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej z udziałem stron i w oparciu o przepisy prawa materialnego. Oznacza to konieczność badania w postępowaniu wznowieniowym spełnienia przez inwestora wszelkich wymogów, wynikających z art. 32 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Zatem w pierwszym rzędzie ocenie podlega kompletność wniosku o pozwolenie na budowę /art. 33 Prawa budowlanego/, obejmująca także wymóg przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, gdy wniosek dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektu, nie obejmując całego zamierzenia budowlanego. Sprawdzeniu podlegają też rozwiązania projektowe w zakresie wyznaczonym przepisem art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Tymczasem w kwestii spełnienia przez inwestora wymogów Prawa budowlanego organy obydwu instancji w ogóle się nie wypowiedziały. Trafnie podniesiono też w skardze, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał żadnego znaczenia fakt, iż inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektów budowlanych. Okoliczność taka nie może bowiem sanować ewentualnego naruszenia prawa materialnego. Wreszcie, gdyby w toku postępowania wznowieniowego po stwierdzeniu przesłanki z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa ustalono, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, wówczas zgodnie z treścią art. 151 par. 2 Kpa decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe stanowić winna o stwierdzeniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa oraz wskazywać okoliczności, z powodu których decyzji tej nie uchylono w powiązaniu z treścią art. 146 Kpa, wymieniającego z kolei negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Z tych względów skarga G. W. podlegała uwzględnieniu, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy o NSA - w części rozstrzygających sprawę skarżącego. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie adwokata, orzeczono po myśli art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o NSA. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w tym zakresie organ I instancji winien także uwzględnić przesłanki z art. 146 par. 1 Kpa, a mianowicie, ustalić datę doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę stronom biorącym udział w postępowaniu zwykłym. O ile od dnia ostatecznego doręczenia tej decyzji upłynęło bowiem 5 lat, wówczas nie zachodziłaby potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy na gruncie prawa budowlanego. W takim przypadku winna zapaść decyzja z art. 151 par. 2 Kpa w zw. z art. 146 par. 1 Kpa /vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2001 r. IV SA 505/99 - nie publ./.