II SA/Łd 1887/99

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2003 r. na rozprawie sprawy ze skargi Teresy Ż. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia 2 listopada 1999 r. w przedmiocie nakazu wyznaczenia wyodrębnionego miejsca do palenia tytoniu - uchylił zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z 2 listopada 1999 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /t.j. Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./, Okręgowy Inspektor Pracy w Ł., po rozpatrzeniu odwołania od nakazu inspektora pracy Państwowej Inspekcji Pracy z 17 września 1999 r. (...), wydanego na podstawie art. 9 pkt 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, w sprawie zapewnienia pracownikom - zatrudnionym przez Teresę Ż. PPHU (...) ul. J. 12 w Ł. w piwnicy - pomieszczenia stałej pracy ustytuowanego nie niżej niż na poziomie otaczającego budynek terenu /pkt 1/; zapewnienia dla pracowników pomieszczenia z natryskiem /pkt 3/; wyznaczenie wyodrębnionego miejsca do palenia tytoniu /pkt 4/ - utrzymał w mocy pkt 1 i 4 nakazu, a uchylił pkt 3 w części dotyczącej zapewnienia dla pracowników pomieszczenia z natryskiem. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w PPHU (...) stwierdzono, że pracodawca naruszył przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ pierwszej instancji nakazał pracodawcy usunięcie stwierdzonych uchybień przez: - zapewnienie pracownikom zatrudnionym w piwnicy pomieszczenia stałej pracy usytuowanego nie niżej niż na poziomie otaczającego budynek terenu /pkt 1 nakazu/, - zapewnienie dla pracowników szatni, umywalni, pomieszczenia z natryskiem, ustępów oraz miejsca do higienicznego spożywania posiłków /pkt 3 nakazu/, - wyznaczenie wyodrębnionego miejsca do palenia tytoniu /pkt 4 nakazu/. Pracodawca odwołał się od wymienionych punktów nakazu żądając uchylenia w całości pkt 1 i 4 oraz uchylenia pkt 3 w części dotyczącej zapewnienia pracownikom pomieszczenia z natryskiem. Uzasadnił to faktem, iż wprowadził w pomieszczeniu piwnicy rotacyjny system pracy - zatrudnione tam pracownice przebywają w pomieszczeniu nie dłużej niż 3,5 godziny - pomieszczenie straciło więc charakter pomieszczenia stałej pracy. Warunki pracy w zakładzie nie wymagają zmywania całego ciała po zakończeniu pracy. Zatrudniani pracownicy są uprzedzani o całkowitym zakazie palenia na terenie zakładu. Taki zakaz został wprowadzony do regulaminu pracy, do czego upoważniają pracodawcę przepisy ustawy o zakazie używania tytoniu w miejscach publicznych. Organ odwoławczy uznał, że w zakresie punktu 1 nakazu nie ma, co prawda, zastosowania przepis par. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, jednak przepis par. 20 ust. 4 tego samego rozporządzenia stanowi, że wysokość pomieszczenia czasowej pracy nie może być mniejsza niż 2,2 m w świetle. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające wykazało, że pomieszczenie w piwnicy ma wysokość 2,1 m i wysokość ta jest mniejsza niż minimalna wysokość ustalona dla pomieszczeń czasowej pracy. Tak więc pomieszczenie to ze względu na zbyt małą wysokość nie może być pomieszczeniem czasowej pracy. Dlatego też utrzymano w mocy pkt 1 nakazu. W myśl par. 111 rozporządzenia pracodawca obowiązany jest zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby pracowników, stosowanych technologii i rodzaju pracy oraz jej warunków. Rodzaje takich pomieszczeń i stawiane im wymagania określa załącznik do rozporządzenia. Wśród tych pomieszczeń wymienione są palarnie /par. 40 załącznika/ oraz inne wyodrębnione miejsca przeznaczone do palenia tytoniu. Pracodawca nie może uchylić się od tego obowiązku przez wprowadzenie bezwzględnego zakazu palenia tytoniu, niezależnie od tego, jakimi przesłankami kierował się stanowiąc zakaz. Zakaz palenia tytoniu na terenie całego zakładu dyskryminuje tę część załogi, która pali tytoń. Przyjęte przez odwołującą się rozwiązanie jest sprzeczne z art. 11[3] kodeksu pracy, w myśl którego jakakolwiek dyskryminacja w stosunkach pracy jest niedopuszczalna. Uwzględniając powyższe należało utrzymać w mocy pkt 4 nakazu. Uznając za słuszne argumenty skarżącego przedstawione w odniesieniu do pkt 3 nakazu, uchylono ten punkt. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Teresa Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej urządzenia palarni dla pracowników jej firmy. Stwierdziła, że w prowadzonym przez siebie zakładzie wykonuje z firanek i koronek elementy wystroju wnętrz mieszkalnych. Ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe w związku z pyłem bawełnianym, który jest wyjątkowo łatwopalny, wprowadziła w pracowni całkowity zakaz palenia tytoniu w czasie pracy - regulamin pracy z 1994 r., a także wydała "rozporządzenie Nr 1/97". Zakaz ten jest, jej zdaniem, zgodny z ustaleniami zawartymi w ustawie z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Intencją ustawodawcy była, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, "promocja zdrowia przez propagowanie stylu życia wolnego od nałogu palenia papierosów i używania wyrobów tytoniowych". Ustanawiając zakaz palenia skarżąca oparła się też na artykule z miesięcznika "ATEST - Ochrona Pracy" 1996/8, z którego wynikało, że każdy pracodawca może od 1 maja 1996 r. całkowicie zakazać palenia tytoniu w zakładzie. Poinformowała pracowników o tym fakcie w regulaminie pracy obowiązującym w jej firmie. Angażowane do pracy pracownice były o tym zakazie powiadamiane na wstępie, co potwierdzały swym podpisem i przeciw czemu nie protestowały. Uważa ona, że przepis par. 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. odnosi się do tych zakładów, gdzie pracodawca zezwolił na palenie tytoniu i do takich przypadków odnoszą się szczegółowe ustalenia zawarte w par. 40 załącznika do rozporządzenia. Zaznacza też, iż aby zorganizować palarnię według obowiązujących przepisów będzie zmuszona przeznaczyć na ten cel jedno z pomieszczeń produkcyjnych, a co za tym idzie, zwolnić co najmniej 4 osoby. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził też, że zarówno ustawa, jak i powołane wcześniej rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nie zawierają przepisów uprawniających pracodawcę do wprowadzenia w zakładzie pracy całkowitego zakazu palenia wyrobów tytoniowych. W dniu 22 stycznia 2003 r. skarżąca złożyła w Sądzie pismo, w którym podtrzymuje zawarte w skardze zarzuty, dołączając do niego odbitki kserograficzne wydruków z internetu m.in. wypowiedzi pracownika biura rzecznika Głównego Inspektora Pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, co nie oznacza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżąca powołuje się w skardze na przepisy ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych /Dz.U. 1996 nr 10 poz. 55/, a zwłaszcza art. 3 pkt 2 tej ustawy stanowiący o realizacji ochrony zdrowia w zakresie określonym ustawą przez propagowanie stylu życia wolnego od nałogu papierosów i używania wyrobów tytoniowych. Czym innym jest jednak propagowanie takiego stylu życia, a czym innym wprowadzanie całkowitego zakazu palenia tytoniu, który można zaliczyć do form dyskryminacji pracowników palących w rozumieniu art. 11[3] kodeksu pracy, który zabrania jakiejkolwiek dyskryminacji - wyliczając jedynie przykładowo jej formy. "Dyskryminacja" to pozbawianie równouprawnienia, upośledzenie, szykanowanie pewnej grupy ludzi ze względu na ich pochodzenie albo przynależność klasową, narodową, rasową - W. Kopaliński: Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1968 r., str. 189. Jak się wydaje, nie są to jedyne przykłady czy formy dyskryminacji. Ze zjawiskiem dyskryminacji mamy do czynienia - co jest faktem notoryjnym w przypadku stosunku do ludzi w wieku przedemerytalnym poszukujących pracy. Przykłady takie można mnożyć. Cel wprowadzenia ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych określony został w preambule ustawy. Jest nim: przeciwdziałanie uzależnieniu od używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ochrona zdrowia przed jego następstwami. Ustawodawca nie ustanowił zakazu produkcji i używania wyrobów tytoniowych, a uchwalając ustawę wprowadził jedynie instrumenty prawne zmierzające do informowania osób palących o szkodliwości nałogu, przeciwdziałania nadmiernej reklamie wyrobów tytoniowych oraz przeciwdziałania skutkom tzw. biernego palenia. Z tego między innymi powodu w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy /Dz.U. nr 129 poz. 844/ znalazły się rozwiązania mające na celu ochronę osób niepalących przed skutkami palenia tytoniu przez pracowników dotkniętych tym nałogiem. Ze stanowiącego załącznik do skargi "Rozporządzenia Nr 1/97" z 1 września 1997 r. właścicielki firmy PPHU (...), a jednocześnie skarżącej w niniejszej sprawie wynika, że miejscem dozwolonym do palenia papierosów jest pomieszczenie WC. W stosunkach pracy obowiązujących w cywilizowanych społeczeństwach wskazanie takiego pomieszczenia na miejsce przeznaczone do palenia tytoniu nie wydaje się właściwe. Ponadto nie chroni ono osób niepalących przed skutkami tzw. "biernego palenia". Dokument ten jaskrawo przeczy także podstawowej tezie skarżącej, że zakazała na terenie zakładu pracy palenia tytoniu. Przepisy par. 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy zobowiązują pracodawcę do zapewnienia pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych dostosowanych między innymi do liczby pracowników, rodzaju i warunków pracy. Wymagania w zakresie tych pomieszczeń określone zostały w załączniku do rozporządzenia. W par. 40 ust. 1 tego załącznika stwierdzono, że "palenie tytoniu w zakładzie pracy jest dozwolone wyłącznie w odpowiednio przystosowanych pomieszczeniach /palarniach/ lub w innych wyodrębnionych miejscach wyposażonych w dostateczną liczbę popielniczek". Palarnie lub miejsca przeznaczone do palenia tytoniu powinny być usytuowane w sposób nienarażający osób niepalących na wdychanie dymu tytoniowego. Z postanowień tego paragrafu załącznika wyraźnie wynika, że prawodawca rozróżnia palarnie od miejsc przeznaczonych do palenia tytoniu. Dobitnie przekonuje o tym par. 41 załącznika określający parametry palarni - powierzchnia nie mniejsza niż 8 m2, przy czym na jednego pracownika powinno przypadać co najmniej 0,1 m2 powierzchni podłogi, a także par. 42 tego samego załącznika wymagający w pomieszczeniach palarni "dziesięciokrotną wymianę powietrza w ciągu godziny". W zakresie zaś wymienionych innych wyodrębnionych miejsc do palenia tytoniu prawodawca stwarza jedynie warunek, aby były one wyposażone "w dostateczną ilość popielniczek". Nie ma więc racji skarżąca, twierdząc że nakazano jej zorganizowanie palarni i w tym celu będzie musiała przeznaczyć na nią 10 procent powierzchni zakładu pracy, a w konsekwencji zwolnić co najmniej 4 pracowników. Takim wyodrębnionym bowiem miejscem może być np. korytarz, czy przedsionek, które zapewne znajdują się na terenie zakładu pracy skarżącej. Można mieć, co prawda, wątpliwości, czy palarnia bądź "wyodrębnione miejsce" do palenia tytoniu mieści się rzeczywiście w kategorii pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, o których stanowi przepis par. 111 ust. 2 powołanego rozporządzenia, ale wątpliwość ta nie ma zasadniczego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, tym bardziej że sam załącznik nosi tytuł "pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne". Tak więc uznać należy, że powołane przepisy zobowiązują pracodawców do wyznaczenia i przystosowania pomieszczeń lub miejsc na terenie zakładu pracy, w których dozwolone jest palenie tytoniu. Nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, ani nie należy zresztą do zakresu kognicji sądu administracyjnego rozważanie kwestii mogących być przedmiotem regulaminu pracy - w jakim czasie dozwolone jest palenie - oczywiście w wyznaczonych miejscach. Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że badając zaskarżony do niego akt kontroluje go nie tylko pod kątem naruszeń prawa wskazanych w skardze, ale także pod kątem wystąpienia w nim wszelkich innych naruszeń prawa. Działając w tym trybie, Sąd musi zwrócić uwagę na fakt, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy - przez organy obu instancji. Organ odwoławczy powinien nie tylko kontrolować zgodność z prawem i celowość decyzji organu I instancji, ale musi na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w trakcie ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego, wydać w sprawie jeszcze jedno rozstrzygnięcie. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 7 maja 1984 r. II SA 225/84 /powołany za: Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, pod red. R. Hausera, Warszawa 1998 r., str. 341-342/, "Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ ten może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości". Rozstrzygnięcie organu odwoławczego musi mieścić się w katalogu rozstrzygnięć, który zamieszczony jest w art. 138 Kpa. Stosownie do przepisu art. 10 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ w postępowaniu przed organami tej inspekcji w sprawach nie uregulowanych w ustawie bądź jej przepisach wykonawczych stosuje się przepisy Kpa. W rozpatrywanej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy w Łodzi pominął w swojej decyzji obowiązki nałożone na skarżącą w punktach 2 i 5 nakazu inspektora pracy, działającego jako organ I instancji. W tym zakresie nie rozpoznał sprawy, do czego był zobowiązany niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu od tego nakazu. Co więcej, doprowadził w ten sposób do powstania wątpliwości w zakresie obowiązywania pominiętych w swojej decyzji punktów nakazu z 17 września 1999 r., które ani nie zostały uchylone, ani nie utrzymano ich w mocy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN 7/99 /OSNAPU 2000 nr 9 poz. 338/, w którym stwierdzono: "(...) z przyjętej przez kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna". W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem - por. np. Z. Janowicz: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987 r., str. 209-210; W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., str. 151; J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, Kraków 1986 r., str. 93 oraz tegoż: Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1987 nr 5 str. 65. Oznacza to, że dopóki odwołanie nie zostało złożone, dopóty organ odwoławczy nie posiada kompetencji do orzekania w trybie zwykłym postępowania administracyjnego. Złożenie odwołania powoduje, że obowiązkiem tego organu jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w pełnym jej zakresie - organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy pominął w swych rozważaniach, a także w rozstrzygnięciu swojej decyzji, kwestie zawarte w punkcie 2 decyzji organu I instancji. Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej samej ustawy.