II SA/Wr 1948/02

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2003 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze (...) Wojewody D. z dnia 9 lipca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 5 ust. 3 i 4, par. 8 zdanie drugie oraz par. 5 ust. 5 uchwały nr LII/98/2002 Rady Miejskiej W. z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie trybu i kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli - w zakresie, w jakim przewiduje udział Komisji Nagród w procedurze przyznawania nagród - oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym (...) Wojewody D. z dnia 9 lipca 2002 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stwierdzono nieważność par. 5 ust. 3 i 4, par. 8 zdanie drugie oraz par. 5 ust. 5, w zakresie, w jakim przewiduje udział Komisji Nagród w procedurze przyznawania nagród, uchwały nr LII/98/2002 Rady Miejskiej W. z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie trybu i kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwałą nr LII/98/2002 Rada Miejska ustaliła tryb i kryteria przyznawania nagród dla nauczycieli. W par. 5 ust. 3-5 Rada Miejska postanowiła, iż wnioski o przyznanie nagrody opiniują Komisje Nagród, powołane przez Prezydenta Miasta W. /ust. 3/. W skład Komisji wchodzą przedstawiciele Wydziału Edukacji i Wychowania lub odpowiednio Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego w W. oraz związków zawodowych zrzeszających nauczycieli /ust. 4/. Decyzję w sprawie przyznania nagród Prezydenta podejmuje Prezydent Miasta W. po zapoznaniu się z opinią Komisji. O ewentualnych zmianach Prezydent Miasta informuje Komisję Nagród na posiedzeniu zwołanym najpóźniej do dnia 30 września każdego roku. Zgodnie z par. 8 uchwały Prezydent Miasta W. może z własnej inicjatywy przyznać nagrodę nauczycielowi, o której mowa w par. 6. W tym przypadku wniosek nie podlega zaopiniowaniu przez Komisję, o której mowa w par. 5. Zgodnie z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są: 1/ rada gminy oraz 2/ zarząd gminy. Rozdział trzeci ustawy /zawierający m.in. cytowany art. 11a/ został poświęcony władzom samorządu gminnego. Ustawa przewidziała w nim jedynie dwa organy: radę i zarząd. Upoważniła również radę do powoływania komisji. Nie przewidziała natomiast jakiejkolwiek możliwości powoływania innego rodzaju organów gminy bądź organów rady lub zarządu gminy. "Przepisy rozdziału trzeciego ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ regulują w sposób bezwzględnie wiążący podstawowe kwestie ustrojowe samorządu; można od nich odstąpić tylko z mocy wyraźnego upoważnienia do uzupełnienia lub modyfikacji rozwiązań przyjętych w tym rozdziale" /wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1995 r., II SA 972/95 - Wokanda 1996 nr 1 str. 34, również wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 186/. Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powyższą regulację potwierdził art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym o ustroju gminy stanowi jej statut. Nie ulega zatem wątpliwości, że granica samodzielności samorządu gminnego w zakresie kształtowania własnego ustroju w sposób jednoznaczny została wyznaczona przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Odstąpienie od reguł tej ustawy w zakresie funkcjonowania organów gminy dopuszczalne jest jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zawierającego kompetencję do powołania innego rodzaju organów, np. art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /t.j. Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1231 ze zm./, czy też art. 44b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. Rada Miejska podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie art. 49 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /t.j. Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./. Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 1a tej ustawy zachowuje się specjalny fundusz nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze: 1/ w budżetach organów prowadzących szkoły w wysokości co najmniej 1 procent planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych, z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, 2/ w budżetach wojewodów łącznie w wysokości stanowiącej równowartość 2.744 średnich wynagrodzeń nauczyciela stażysty, z przeznaczeniem na wypłaty nagród kuratorów oświaty, 3/ w budżecie ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w wysokości stanowiącej równowartość 2.015 średnich wynagrodzeń nauczyciela stażysty, z przeznaczeniem na wypłaty nagród tego ministra /ust. 1/. Organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej 1 roku /ust. 1a/. Cytowany przepis nie zawiera w swojej treści upoważnienia do powołania dodatkowego organu w celu realizacji uprawnień samorządu do przyznawania nagród. Również żaden inny przepis Karty Nauczyciela takiego upoważnienia nie zawiera. Zatem rada gminy powinna przyznawać nagrody, o ile zechce je przyznać, za pomocą istniejących i przewidzianych ustawą o samorządzie gminnym struktur organizacyjnych gminy. Ponadto należy podkreślić, iż ustawa o samorządzie gminnym w art. 33 ust. 1 przewidziała, że zarząd gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Natomiast art. 9 tej ustawy upoważnił gminę do tworzenia jednostek organizacyjnych, a także zawierania umów z innymi podmiotami w celu wykonywania jej zadań. Mając powyższe na względzie, należy uznać, że Rada Miejska nie miała żadnych podstaw prawnych do upoważnienia Prezydenta Miasta do utworzenia Komisji Nagród. Potwierdza to również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 18 lutego 1994 r., I SA 2480/93 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 1994 nr 4-5 poz. 176/. W skardze na to rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina W. wniosła o jego uchylenie, zarzucając: 1/ naruszenie art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię tego przepisu, gdyż społeczna komisja niewyposażona w jakiekolwiek kompetencje władcze nie może być traktowana jako "organ", 2/ art. 49 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela poprzez przyjęcie, iż organ prowadzący szkołę w ramach ustalanych przez siebie "kryteriów i trybu" przyznawania nagród dla nauczycieli nie może swojej decyzji konsultować ze społeczną komisją powołaną w sposób przez radę uchwalony. Skarżąca Gmina podniosła, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela "Organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej 1 roku". Z powołanego przepisu wynika, że Rada Miejska W. posiada kompetencje do regulowania trybu i kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli. W procedurze przyznawania nagród mogą uczestniczyć zgodnie z wolą organu uchwałodawczego różne podmioty opiniodawcze o charakterze społecznym, z których uwag i opinii organ ustawowy może korzystać. Zgodnie z definicja zawartą w Słowniku wyrazów obcych wydawnictwa Europa pod redakcją naukową prof. Ireny Kamińskiej-Szmaj wyraz "tryb - oznacza określony sposób postępowania, załatwiania pewnych spraw, z zachowaniem ustalonej kolejności poczynań; metoda postępowania". Korzystając z przyznanych uprawnień Rada Miejska W. określiła tryb postępowania, ustalając, iż w procedurze przyznawania nagród bierze udział ciało społeczne, którego celem jest wydanie opinii w zakresie spełnienia kryteriów określonych w par. 6 uchwały. Utworzona komisja składa się w zdecydowanej mierze z pracowników Urzędu Miejskiego, a w jej pracach dodatkowo biorą udział przedstawiciele związków zawodowych. Stanowisko Komisji Nagród ma tylko i wyłącznie charakter opiniodawczy i w żaden sposób nie ogranicza ustawowych kompetencji organów gminy. Natomiast jej udział w procedurze ze względów na wzmacnianie praworządności jest jak najbardziej społecznie uzasadniony. Skarżący dodatkowo podnosi, że przy tworzeniu uchwały wzorował się na aktach prawnych wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Opierając się na powyższym przepisie, Minister Edukacji Narodowej wydał w dniu 6 września 2001 r. rozporządzenie w sprawie trybu i kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze /Dz.U. nr 101 poz. 1093/, w którym to również między innymi wnioski dla nagród przyznawanych przez ministra właściwego dla spraw oświaty i wychowania opiniuje komisja nagród przez niego powołana. Powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym zastrzeżenia nie mieszczą się w kompetencji nadzoru, stanowią natomiast, zdaniem skarżącego, niedopuszczalną próbę ograniczenia kompetencji Rady Miejskiej przez administracyjny organ nadzoru, co być musi traktowane jako sprzeczne z systemem prawa samorządowego i obowiązującymi w naszym kraju zasadami demokracji i podziału władz. Skarżący zatem prezentuje pogląd, że wyrażone zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stanowisko narusza cytowany wyżej art. 49 Karty Nauczyciela. Jako pozbawiony waloru skarżący traktuje wywód, wedle którego społeczna komisja niewyposażona w jakiekolwiek kompetencje władcze jest przez organ nadzoru traktowana jako "organ" w rozumieniu przepisów ustawy gminnej. Powołane przy tym w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroki, zdaniem skarżącego, po ich przeanalizowaniu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie i nie mogą stanowić argumentu za stanowiskiem organu nadzoru. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Podniesiono, że zarzuty naruszenia prawa ustrojowego oraz materialnego są nietrafne. Zgodnie z art. 49 ust. 1a Karty Nauczyciela organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli. Powyższy przepis nie zawiera w swojej treści wyraźnego upoważnienia do powoływania dodatkowego organu zarządu /obecnie wójta, burmistrza, prezydenta miasta/ w celu realizacji uprawnień gminy do przyznawania nagród. Także żaden inny przepis Karty Nauczyciela nie zawiera takiego upoważnienia. Wykładnia rozszerzająca art. 49 ust. 1a, dokonana przez skarżącego, jest w przypadku ustalania zakresu kompetencji niedopuszczalna, a ponadto sprzeczna z przepisami rozdziału 3 ustawy o samorządzie gminnym regulującymi ustrój samorządu gminnego. W tym stanie rzeczy dywagacje skarżącego na temat znaczenia słowa "tryb", pozostają bez merytorycznego znaczenia dla sprawy. Żadnego też wpływu nie ma skład i charakter działania komisji nagród - jako organu zarządu, pozbawionego atrybutów władczych, a wyposażonego jedynie w kompetencje opiniodawcze /por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r., I SA 2480/93 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 1994 nr 4-5 poz. 176/. Rada gminy nie może upoważnić Prezydenta Miasta do powołania choćby tylko opiniodawczego organu Prezydenta Miasta. Twierdzenie skarżącego, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. narusza zasady demokracji i podziału władz należy zatem uznać za bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą przyjęcia kwestionowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym unormowania opisanej wyżej uchwały Rady Miejskiej W. przewidującego udział komisji nagród w procedurze przyznawania nagród stanowił przepis art. 49 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./, powołanej wyżej. Powołany przepis stanowi, co następuje: "Zachowuje się specjalny fundusz nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze: 1/ w budżetach organów prowadzących szkoły w wysokości co najmniej 1 procent planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych, z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, 2/ w budżetach wojewodów łącznie w wysokości stanowiącej równowartość 2.744 średnich wynagrodzeń nauczyciela stażysty, z przeznaczeniem na wypłaty nagród kuratorów oświaty, 3/ w budżecie ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w wysokości stanowiącej równowartość 2.015 średnich wynagrodzeń nauczyciela stażysty, z przeznaczeniem na wypłaty nagród tego ministra. Organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej 1 roku" /ust. 1a/. Spór koncentrował się wokół treści art. 49 ust. 1a Karty Nauczyciela. Organ nadzoru uznał, że regulacja ta nie pozwala na powołanie komisji nagród w procedurze przyznawania nagród nauczycielowi, gdyż pozostaje to w sprzeczności z rozdziałem 3 ustawy o samorządzie gminnym przewidującej działanie tylko dwóch organów: rady i zarządu, a także komisji powoływanych na zasadach ustalonych w tej ustawie. Odstąpienie od tych reguł jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie szczególnego upoważnienia ustawowego zezwalającego na powołanie innych organów. W ocenie Rady Miejskiej W. w ustawowej regulacji przekazującej organowi prowadzącemu szkołę kompetencję do ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli mieści się także prawo ustanowienia ciała społecznego o opiniodawczym charakterze optymalizującego proces podejmowania decyzji. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone rozstrzygnięcie prawa nie narusza, chociaż zakwalifikowanie i rozpatrywanie rozważanej komisji nagród jako składnika struktury organów gminy nie znajduje uzasadnienia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie z niekwestionowanym poglądem pojęcie komisji z istoty należy odnosić do zespołów, które nie są organami, ponieważ nie posiadają prawa podejmowania decyzji. Komisje to zespoły pełniące funkcje pomocnicze /najczęściej opiniodawczo-doradcze/ wobec organu, tworzone przez ten organ na podstawie przepisów prawa lub norm wewnętrznych danego podmiotu, niepodejmujące decyzji w zastępstwie organów, lecz decyzje te przygotowujące lub konsultujące. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy uznać, że powoływanie komisji rady poza ramami wykraczającymi poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym może zachodzić wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego, określającego ich zadania, kompetencje, skład, a w miarę potrzeby także tryb działania. Oznacza to, że ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny oraz ustalenie porządku ich przyznawania rozumianego jako system działań uwzględniających ustaloną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. W zakresie pojęciowym "kryteriów i trybu" nie mieści się natomiast kompetencja organu do powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. Zabieg taki, polegający na utworzeniu dodatkowego ciała /zespołu/, któremu bez upoważnienia ustawowego gwarantuje się formalny udział w procesie decyzyjnym, prowadziłby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte delegacją ustawową. Przyjętego sposobu rozumienia nie może zmienić fakt, iż komisje nagród na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 6 września 2001 r. formalnie uczestniczą w procedurze przyznawania nagród dla nauczycieli z budżetu wojewodów i ministra właściwego dla spraw oświaty i wychowania. Wskazane rozporządzenie dotyczy tylko nagród przyznawanych przez wskazane podmioty, przy czym brak podstaw do rozciągania jego mocy obowiązującej na zasadzie analogii na nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.