II SA/Wr 708/03

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 28 lutego 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr V/41/03 Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie powołania skarbnika gminy, w związku z wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, postanawia - oddalić wniosek. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Gminę jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 28 lutego 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr V/38/03 Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie powołania skarbnika gminy. W skardze zawarto wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże Sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zawarte w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o NSA określenie akty i czynności należy wiązać wyłącznie z formą działania administracji, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy, i tym samym nie obejmuje aktów wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 5-7. Pogląd ten jest sporny w doktrynie /zob. analiza zawarta w komentarzu do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym autorstwa J. Świątkiewicza, Białystok 1999 str. 155/, ale zasługuje na akceptację, jako że opiera się na wykładni systemowej. Skoro bowiem art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA stanowi o innych niż wymienionych w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, to tym samym użyte w art. 40 określenie "akty i czynności" nie może odnosić się do aktów wymienionych w kolejnych punktach art. 16 ust. 1 ustawy o NSA. W postanowieniu NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 14 zawarto dwie zasługujące na akceptację tezy: 1. Zawarte w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ określenia "akty" i "czynności" należy wiązać wyłącznie z formami działania administracji, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. 2. W razie złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ na uchwałę organu gminy nie jest dopuszczalne w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały; nie jest także możliwe wstrzymanie wykonania uchwały ex lege w sytuacji przewidzianej w art. 40 ust. 2 ustawy o NSA. Pogląd powyższy wpisuje się w ciąg stanowisk kwestionujących możliwość poddania regulacji wynikającej z art. 40 ustawy o NSA aktów niewymienionych w art. 16 ust. 1-4 ustawy o NSA, a w szczególności wszelkiego rodzaju uchwał i rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i organów sprawujących nad tym samorządem nadzór. W wyroku NSA z dnia 28 lutego 1995 r., SA/Ł 2363/94 - Prokuratura i Prawo 1995 nr 9 poz. 45, wyjaśniono, że z zasady odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustanowionej przez ustawę o samorządzie terytorialnym nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. W świetle powyższego nie sposób przyjmować, że orzeczenia te, jakkolwiek wywierają określone skutki w sferze objętej regulacją uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowią rodzaj aktu lub czynności o charakterze zbliżonym do decyzji administracyjnych, które mogą cechować się wykonalnością i jako takie mogą stanowić przedmiot rozstrzygnięć wstrzymujących ich wykonalność. Za przyjęciem poglądu o niedopuszczalności wstrzymywania wykonania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięć nadzorczych wojewody przemawia też wynikająca z art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ regulacja zezwalająca organowi nadzoru samodzielnie decydować o wstrzymaniu wykonania uchwały, co do której wszczęto postępowanie w sprawie jej nieważności. Zauważyć należało także, że wstrzymanie wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego byłoby orzeczeniem contra legem, jako że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera odrębną regulację prawną w zakresie mocy obowiązującej takiego rozstrzygnięcia, stanowiąc, iż stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. Uwzględnienie żądania wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego niweczyłoby skutki przyjętego w ustawie rozwiązania, którego charakter prawny pozwala na zaliczenie go do regulacji bezwzględnie obowiązujących. W tych okolicznościach należało przyjąć, iż art. 40 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego i w związku z tym orzeczono jak na wstępie.