II SA/Wr 854/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 września 2003 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze (...) Wojewody z dnia 18 marca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy T. w sprawie powołania Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy T. - oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 18 marca 2003 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia nr 12/2002 Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie powołania na stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy T. W uzasadnieniu podał, że w dniu 13 grudnia 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy T. zarządzeniem nr 12/2002 powołał na stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy T. - A. S. Zarządzenie powyższe wpłynęło do organu nadzoru w dniu 28 lutego 2003 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że powołany na stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy T. A. S. nie ma wyższego wykształcenia. W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowe zarządzenie stoi w sprzeczności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707/, które w załączniku nr 2 i I Tabeli stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników urzędów gmin, miast /miast na prawach powiatu/ w punkcie 4 określa wymóg wyższego wykształcenia dla zastępcy wójta i zastępcy burmistrza. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru orzekł jak na wstępie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Rada Gminy T. domagała się: 1. stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i jego uchylenia; 2. wystąpienia w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643 ze zm./ z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją i ustawami par. 2 i par. 3 rozporządzenia z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 210 poz. 1784 ze zm./. (...) W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podnosił, że argument strony skarżącej, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze jest sprzeczne z art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jest - zdaniem organu nadzoru - nietrafny, ponieważ z przepisów tych nie da się wywnioskować normy mówiącej, że zarządzenia wójta /burmistrza/, poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Artykuł 90 ustawy określa tylko procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Artykuł 91 ustawy określa natomiast sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały, zarządzenia. Przepisy te nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz dotyczą kwestii proceduralnych. Wyróżnienie przez ustawodawcę w art. 91 ust. 1 ustawy zarządzeń podlegających doręczeniu ma tylko na celu, aby te zarządzenia - tożsame z zarządzeniami porządkowymi - poddać nadzorowi w możliwie ściśle oznaczonym terminie, a to ze względu na ich charakter aktów prawa lokalnego i przez to istotność dla obrotu prawnego. Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze stanowi jednoznacznie, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Określając więc deklaratoryjny skutek rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia, ustawa nie rozróżnia pomiędzy zarządzeniami porządkowymi a pozostałymi zarządzeniami burmistrza. Wskazując na powyższe, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5-7 w związku z art. 21 powołanej wyżej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy /art. 163 Konstytucji RP/. Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85. Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Dodać należy, że Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń zakresu tego nadzoru. Z powyższego wynika, że każda działalność, w tym także polegająca na wydawaniu zarządzeń, bez względu na ich charakter i przedmiot podlega nadzorowi. Do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, jest powołany Prezes Rady Ministrów /por. też art. 148 pkt 6 Konstytucji RP/ i wojewodowie. W pewnym zakresie w odniesieniu do spraw finansowych nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Tryb i formy nadzoru zostały określone w ustawach, przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym, jeśli idzie o nadzór nad działalnością organów gminy. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy o samorządzie gminnym określił prawną formę działania wójta. O formach zarządzeń jest mowa w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 omawianej ustawy. Według treści art. 26a ust. 1 będącego materialnoprawną podstawą podjęcia kwestionowanego zarządzenia: "Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę". Przepis art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z jego treścią: "Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia" /ust. 1/. "Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej" /ust. 2/. Według zaś art. 91 ust. 1 owej ustawy: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Ten przepis z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia. Organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter czysto deklaratoryjny. Z powyższego wynika, że każde zarządzenie wójta, w tym także zarządzenie dotyczące powołania zastępcy burmistrza, dotknięte wadami prawnymi jest nieważne od dnia jego wydania, bez względu na termin stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru. Wyżej powołane przepisy określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzania nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych wydawanych przez organy gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Trafnie wywodzi w odpowiedzi na skargę strona przeciwna, że wyróżnienie przez ustawodawcę w art. 91 ust. 1 ustawy zarządzeń podlegających doręczeniu ma tylko na celu, aby te zarządzenia - tożsame z zarządzeniami porządkowymi - poddać nadzorowi w możliwie ściśle oznaczonym terminie, a to ze względu na ich charakter aktów prawa lokalnego i przez to istotność dla obrotu prawnego. Pozostałe zarządzenia, w tym zarządzenie dotyczące powołania zastępcy burmistrza, nie są aż tak istotne. Nie oznacza to jednak, iż nie podlegają nadzorowi pod względem legalności. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta /burmistrza/, poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy zauważyć, że zgodnie z utrwaloną już w tym względzie linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93 - OTK 1994 nr 2 poz. 46/ Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie twierdzeniu strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 85 ustawy o samorządzie gminnym: "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem". (...). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym Wojewoda, działając jako organ nadzoru, stwierdził nieważność zarządzenia nr 12/2002 Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie powołania na stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy T. A. S. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że powołany na stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy T. A. S. nie ma wyższego wykształcenia. W tej sytuacji stwierdził, że przedmiotowe zarządzenie stoi w sprzeczności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707/, które w załączniku nr 2, I Tabeli stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników urzędów gmin, miast /miast na prawach powiatu/ w punkcie 4 określa wymóg wyższego wykształcenia dla zastępcy wójta i zastępcy burmistrza. Należy wskazać, że wymóg posiadania wyższego wykształcenia dla zastępcy wójta i zastępcy burmistrza został wprowadzony do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707 ze zm./ rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 210 poz. 1784/. Przepis par. 2 owego rozporządzenia stanowi, że: "Przepisy rozporządzenia mają zastosowanie od dnia 27 października 2002 r.", par. 3 zaś, że: "Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia". Nie budzi wątpliwości, że powołanie na stanowisko zastępcy burmistrza miasta /i gminy/ osoby nieposiadającej wyższego wykształcenia stanowi istotne naruszenie przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanego zarządzenia, które to rozporządzenie w załączniku nr 2, I Tabeli stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników urzędów gmin, miast /miast na prawach powiatu/ w punkcie 4 określa wymóg wyższego wykształcenia dla zastępcy wójta i zastępcy burmistrza. Strona skarżąca nie przeczy ustaleniom organu nadzoru odnośnie nieposiadania przez A. S., powołanego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym na stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy T., wyższego wykształcenia. Wywodzi jednak, że w dniu podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy T. zarządzenia nr 12/2002 z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie powołania na stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy T. A. S. nie posiadała wiedzy o tej zmianie. Podniosła również, że gdyby organy gminy i osoby zainteresowane posiadały wiedzę o tej zmianie, to A.S. nie złożyłby mandatu i nie zostałby powołany na Zastępcę Burmistrza. Podała, że zarówno organy gminy, jak i sam radny zostali zaskoczeni zmianą przepisów. W konsekwencji zastosowania zmienionych przepisów A.S. nie będzie mógł być Zastępcą, jak również będzie pozbawiony możliwości wykonywania mandatu radnego. Ustawy nie przewidziały bowiem możliwości przywrócenia mandatu radnego np. z powołaniem się na błąd oświadczenia woli. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, nie mają znaczenia w sprawie. Nie znajduje podstawy w obowiązującym systemie prawnym pogląd, że dokonując kontroli aktu prawa miejscowego lub innych uchwał albo zarządzeń podejmowanych przez organ gminy, organ nadzoru musi kontrolować czy organ samorządu podejmujący określony akt mógł wiedzieć o treści zmienionego przepisu prawa. Uzależnienie wejścia w życie aktu prawnego od możliwości zapoznania się z jego treścią przez określony podmiot oraz wprowadzenie konieczności badania, czy adresat mógł się zapoznać z treścią zmienionego przepisu, stwarzałoby zagrożenie dla stabilności porządku prawnego oraz wprowadzałoby element niepożądanej niepewności i dowolności w stosunkach prawnych. Mogłoby również otworzyć drogę do niebezpiecznej praktyki usprawiedliwiania naruszeń prawa przez organy administracji publicznej, a także spowodować, że dana ustawa czy rozporządzenie zaczęłyby obowiązywać w kraju w różnych terminach. Zgodnie z zasadą legalizmu organy jednostek samorządu terytorialnego są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa. W związku z dalszymi zarzutami skargi należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w licznych przypadkach orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów prawa z powodu zbyt krótkiego vacatio legis lub jego braku. Nie przyjęto jednak ogólnej zasady, że od dnia ogłoszenia aktu prawnego do dnia jego wejścia w życie musi upłynąć okres pozwalający na zapoznanie się z jego treścią. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że obowiązek ustanowienia vacatio legis w demokratycznym państwie prawnym służy głównie ochronie obywateli przed nakładaniem czy rozszerzaniem obowiązków lub ograniczaniem uprawnień w sytuacji, gdy o zmianach w tym zakresie, obiektywnie rzecz biorąc, obywatele nie mogli się dowiedzieć /por. np.: wyrok TK z dnia 15 września 1998 r., K 10/98 - OTK ZU 1998 nr 5 poz. 64 oraz wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99 - OTK ZU 1999 nr 7 poz. 165/. Przytoczonych w uzasadnieniach wskazanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego argumentów, mających uzasadniać obowiązek ustanowienia vacatio legis w sytuacji, gdy dany akt prawa dotyczy nakładania czy rozszerzania obowiązków lub ograniczania uprawnień obywateli, nie można odnieść do okoliczności niniejszej sprawy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich dotyczy pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, w tym także zastępców wójtów i burmistrzów, a więc osób pełniących funkcje publiczne. Funkcja zastępcy burmistrza nie jest prawem o charakterze trwałym. Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./ w art. 4 stanowi, że: "1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. 3. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia". Według art. 5 owej ustawy: "Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Jak już wyżej wspomniano, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 210 poz. 1784/, weszło w życie z dniem ogłoszenia, o czym postanowiono w par. 3 owego rozporządzenia. Tej treści regulacja dotycząca obowiązywania danego aktu znajduje oparcie w art. 4 ust. 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ważny interes państwa wymaga zapewnienia prawidłowych działań organu zarówno w sferze wewnętrznej, jak i zewnętrznej przez powołanie na stanowisko zastępcy wójta, zastępcy burmistrza osoby z wyższym wykształceniem. Przepis par. 2 owego rozporządzenia stanowi, że: "Przepisy rozporządzenia mają zastosowanie od dnia 27 października 2002 r.". W sytuacji gdy rozporządzenie działa wyraźnie z mocą wsteczną, brak jest podstaw do uznania, że tej treści rozwiązanie wejścia w życie danego aktu normatywnego narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Nie można przyjąć, że omawiana nowelizacja narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w szczególności zasadę praw słusznie nabytych, ponieważ, jak już wyżej powiedziano, funkcja zastępcy burmistrza nie jest prawem o charakterze trwałym. Nie można przyjąć, że takie rozwiązanie prawne wejścia w życie omawianego aktu normatywnego narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego, albowiem zasada zaufania obywatela do organów państwa i podejmowanych przez te organy działań oraz ważny interes państwa wymaga zapewnienia powołania na ważne w państwie stanowiska, w tym także na szczeblu gminy, osób właściwie przygotowanych pod względem merytorycznym /wykształcenia/ do sprawowania tych funkcji. W świetle powyższego należy uznać, że rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżonej treści nie narusza prawa. Tym samym Sąd nie podzielił zapatrywania strony skarżącej o potrzebie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności wspomnianych przepisów rozporządzenia powołanego w rozstrzygnięciu nadzorczym. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.