II SA/Lu 1040/03

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze (...) Wojewody z dnia 30 lipca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr X/298/2003 Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf netto za dostarczaną wodę i odprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta K. oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 30 lipca 2003 r. stwierdził nieważność uchwały nr X/298/2003 Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf netto za dostarczaną wodę i odprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta K. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotową uchwałę Rada Miejska podjęła na podstawie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. 2001 nr 72 poz. 747 ze zm./, rozpatrując wniosek o zatwierdzenie taryf przedłożonych przez K. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o.o. W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada Miasta podkreśliła, "iż warunkiem skutecznego i zgodnego z prawem wniesienia wniosku o zatwierdzenie taryf (...) jest uprzednie podjęcie przez Radę Miejską uchwał w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - art. 19 ust. 1 cyt. ustawy oraz w przedmiocie przyjęcia planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowego - art. 21 ust. 1 i 4 cyt. ustawy". Ponadto stwierdziła, że te uchwały do dnia wniesienia wniosku przez przedsiębiorstwo nie zostały podjęte, stąd uznała, że wniosek był przedwczesny. Odmowa zatwierdzenia taryf była podyktowana również obawą o skalę podwyżek, co wymagało dokonania weryfikacji czynników kosztów, które kształtują taryfy. Zdaniem organu nadzoru uchwała nr X/298/2003 została podjęta bez podstawy prawnej, gdyż takiej podstawy nie stanowi art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wynika bowiem z tego przepisu, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, która zatwierdza taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo o ich zatwierdzenie. Dlatego też, podkreśla organ nadzoru, w pojęciu "zatwierdzenie taryf" nie mieści się odmowa ich zatwierdzenia, ponieważ art. 24 powołanej ustawy przesądza, iż rada może podjąć jedynie uchwałę o zatwierdzeniu taryf lub powstrzymać się od jej podjęcia. Natomiast nie może podjąć uchwały "w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf", a argumentacja przeciwna prowadzi do nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej. Ponadto w świetle art. 20 ust. 1-3 cyt. ustawy taryfy są ustalane przez przedsiębiorstwo na podstawie niezbędnych przychodów, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe, a przedsiębiorstwo wyznacza taryfę na 1 rok. Natomiast ceny i stawki w niej określone mogą być różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Następnie przedsiębiorstwo opracowuje wniosek o zatwierdzenie taryfy i w terminie 70 dni przed planowaną datą ich wejścia w życie przedstawia wniosek radzie gminy, do którego dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Z kolei wniosek przedsiębiorstwa podlega uprzedniej analizie formalnoprawnej, dokonywanej przez burmistrza, który sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia /art. 24 ust. 2, 4 i 5 ustawy/. Dlatego też, jeżeli rada miasta nie uwzględni zweryfikowanego pod względem kosztowym i formalnoprawnym przez burmistrza wniosku, wywoła skutki prawne określone w art. 24 ust. 8 ustawy, a więc taryfy wejdą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo. Stąd interpretacja przeciwna nie znajduje uzasadnienia prawnego, tym bardziej że taryfy obowiązują jedynie przez 1 rok, zaznaczył organ nadzoru. Ponadto dodał, że z uzasadnienia do uchwały nie wynika, że taryfy zostały opracowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, brak jest także informacji wskazujących na zakwestionowanie przez burmistrza wniosku. Natomiast argumentacja natury formalnej, w której świetle możliwość podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf zachodzi dopiero po podjęciu uchwał w sprawie regulaminu i planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, jest także pozbawiona umocowania prawnego. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków takiej zależności nie wprowadzają. Wynika to z tego, że rada gminy /miasta/ jest uprawniona wyłącznie do podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf lub do powstrzymania się od jej podjęcia. Dlatego też twierdzenie o "zaprzeczeniu podmiotowych uprawnień gminy w zakresie wykonywania swoich zadań" jest chybione, ponieważ zakres uprawnień gminy określają ustawy. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, odnosząc się do podniesionych w uzasadnieniu argumentów dotyczących interpretacji art. 24 ustawy przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że wykładnia dokonana przez ten Urząd nie ma waloru wykładni powszechnie obowiązującej i nie może być przyjmowana za obowiązującą. W skardze do Sądu strona skarżąca, tj. Burmistrz Miasta działający na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 sierpnia 2003 r. upoważniającej do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpiła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. W treści skargi podnosi podstawowy zarzut, że organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji art. 24 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co spowodowało naruszenie prawa materialnego. Zdaniem strony skarżącej z art. 24 powyższej ustawy nie wynika bowiem zakaz dla organu stanowiącego gminy odmowy zatwierdzenia przedmiotowej taryfy, także w świetle art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, ponieważ do zadań własnych gminy należy m.in. sprawa wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji. W pojęciu zaopatrzenia w wodę mieści się także oddziaływanie gminy na poziom cen dostarczanej wody dla odbiorców indywidualnych i zbiorowych. Gdyby przyjąć za słuszny pogląd, że gmina nie może odmówić zatwierdzenia taryf, to wówczas przepis art. 24 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. byłby pozbawiony sensu, ponieważ "niezależnie od tego, czy i jaką uchwałę podjęłaby rada, taryfy te i tak wchodziłyby w życie - nawet gdyby przygotowano je w sposób niezgodny z przepisami". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjny /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ kognicja Sądu obejmuje wyłącznie kontrolę zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem. W tej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej nie naruszyło przepisów zarówno materialnego, jak i ustrojowego prawa administracyjnego. Po pierwsze, prawidłowo organ nadzoru stwierdził, wbrew zarzutowi ze skargi, że w świetle dyspozycji art. 24 ust. 1 i 3 omawianej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, taryfy zatwierdza w formie uchwały rada gminy /miasta/ w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o ich zatwierdzenie. Oznacza to, co wynika z wykładni gramatycznej powyższego przepisu, że rada miasta może podjąć uchwałę o jej zatwierdzeniu lub powstrzymać się od jej podjęcia, czyli nie jest władna podjąć uchwały o odmowie zatwierdzenia danej taryfy. W tym zakresie Sąd podziela w pełni poglądy doktryny /np. J. Wiśniewski, Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Przepisy, komentarze, dokumenty. Izba Gospodarcza, "Wodociągi Polskie", str. 37; M. Krzyszczak, Nowa ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Monitor Prawniczy 2002 nr 7, t. 6, str. 310, a także C. Grzybowski, Zatwierdzenie taryf przez radę gminy, "Gazeta Samorządu Administracji" 2001 nr 17 str. 87/. Ponadto słusznie stwierdził organ nadzoru, że wobec organów samorządu terytorialnego, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, nie stosuje się zasady, "co nie jest przez prawo zabronione, jest dozwolone". W każdym bowiem przypadku, wydając akt normatywny, także będący aktem prawa miejscowego, muszą mieć one upoważnienie ustawowe /art. 94 Konstytucji RP/, które nie może być dorozumiane, czyli zachodzi zakaz domniemania kompetencji. Po drugie, zasadnie organ nadzoru orzekł, że stanowisko Rady Miejskiej, iż konieczną przesłanką do zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zatwierdzeniu przedmiotowej taryfy jest uprzednie podjęcie przez Radę Miejską uchwał w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków /art. 19 ust. 1 cyt. ustawy/ oraz w przedmiocie przyjęcia planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowego /art. 21 ust. 1 i 4 cyt. ustawy/, jest również nieprawidłowe. Z wykładni wyżej wymienionych przepisów, jak i innych przepisów tejże ustawy wynika, że taki obowiązek nie został nałożony na radę gminy /miasta/. Po trzecie, prawidłowo organ nadzoru orzekł, że art. 7 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym stanowi tylko, że do zadań własnych gminy należą sprawy dotyczące "wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz". Dlatego też z wykładni powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że nie normuje on kwestii zatwierdzania taryf, ponieważ jest to przepis ustrojowego prawa administracyjnego, którego "konkretyzacja" następuje w drodze odpowiednich przepisów materialnego prawa administracyjnego, czyli w tym przypadku cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., także w zakresie przyznania kompetencji właściwemu organowi gminy, tj. w tej sprawie radzie miasta. Po czwarte, zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 1-3 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. przedmiotowa taryfa jest ustalana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na 1 rok, a następnie w terminie 70 dni przed projektowaną datą ich wejścia w życie przedsiębiorstwo musi przedstawić wniosek właściwej radzie gminy /miasta/, dołączając do niego także szczegółową kalkulację cen i stawek opłat, jak i aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, który jest w istocie jego projektem. Powyższe ustawowe przesłanki zostały spełnione w tej sprawie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Po piąte, każdy wniosek powyższego przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryfy podlega sprawdzeniu przez burmistrza w trybie art. 24 ust. 5 tejże ustawy, jak i powyższy plan rozwoju i modernizacji /art. 21 ust. 1 cyt. ustawy/, czy zostały opracowane zgodnie z przepisami komentowanej ustawy, a także burmistrz weryfikuje koszty w rozumieniu art. 20 ust. 4 pkt 1 pod kątem celowości ich ponoszenia. Dlatego też tylko burmistrz jest ustawowo upoważniony do podjęcia powyższych czynności, a nie rada gminy /miasta/, co wystąpiło w tej sprawie, a wynika z uzasadnienia do unieważnionej uchwały Rady Miejskiej. Natomiast jeżeli rada miasta nie podejmie uchwały w świetle dyspozycji art. 24 ust. 1 i 3 tejże ustawy w terminie 45 dni, wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 8 omawianej ustawy - wchodzą one w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i obowiązują przez 1 rok. Po szóste, oznacza to, że wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie przedmiotowej taryfy nie naruszył odpowiednich przepisów prawa materialnego, tj. w tym przypadku ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z tych względów i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd oddalił skargę.