II SA/Po 1150/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 2000 nr 90 poz. 1182 z dnia 17 czerwca 1997 r. (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; postanawia - odrzucić skargę. Wojewoda W. domagał się "uchylenia uchwały (...) Rady Miejskiej w S. z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położnego w S. w rejonie ulic S. - C. w treści opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 2000 nr 90 poz. 1182". Uzasadniając skargę Wojewoda W. podnosił, w dniu 17 czerwca 1997 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w S. w rejonie ulic S.-C. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 1998 nr 27 poz. 426. Następnie tak samo oznaczona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 2000 nr 90 poz. 1182. Porównanie treści uchwały w brzmieniu publikowanym w 1998 r. z brzemieniem publikacji z 2000 r. wskazywała na różną treść normatywną w zależności od daty publikacji. Rozbieżności dotyczyły w szczególności: rodzaju zabudowy /jednorodzinna/wielorodzinna/ w zakresie ustaleń dla jednostki MNU, wysokości zabudowy /do 2 kondygnacji/do 4 kondygnacji/ oraz odległości linii zabudowy od krawędzi jezdni /25 m/10 m/. Według brzmienia uchwały opublikowanego w 1998 r. dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN, o wysokości do jednej kondygnacji nadziemnej dla zabudowy ze stromym dachem lub do dwóch kondygnacji nadziemnych dla zabudowy z dachem płaskim oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową o symbolu MNU. W brzmieniu opublikowanym w 2000 r. obok oznaczenia MN występowało również oznaczenie MNU lecz o innej treści, uzupełnionej o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W konsekwencji dopuszczono wysokość zabudowy od dwóch do czterech kondygnacji dla zabudowy z dachem płaskim. Wojewoda W. podawał, że skutkiem oświadczenia Przewodniczącej Rady Miejskiej w S. i Architekta SARP pozostawał w błędnym przekonaniu co do zgodności z dokumentacją planistyczną brzmienia uchwały ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2000 r. Z tej też przyczyny dokonał sprostowania błędu w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718/ w ten sposób, że w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 2000 nr 98 poz. 2453 zamieścił obwieszczenie z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie stwierdzenia dokonania sprostowania błędu. Treść tego obwieszczenia wskazywała, że sprostowanie nastąpiło poprzez zamieszczenie w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr 90 poz. 1182 z 2000 należytego brzmienia uchwały. Obecnie jednak Wojewoda W. stanął na stanowisku że "jedynym i właściwym aktem prawa miejscowego" była uchwała o treści opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr 27 poz. 426 z 1998 r. Podawał przy tym, że przyczyny dwukrotnego opublikowania uchwały pozostawały przedmiotem postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w P. Rada Miejska w S. nie zajęła jednoznacznego stanowiska w sprawie wskazując na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przyczyn rozbieżności treści uchwały w zależności od daty publikacji, w tym zgodności treści publikacji z materiałem planistycznym. Prokurator Okręgowy w P. zgłosił swój udział w sprawie i domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 17 czerwca 1997 r. o treści opublikowanej w 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wskazują na właściwość sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotami zaskarżenia są uchwały organów gminy, w tym z zakresu prawa miejscowego. W szczególności art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza zaskarżenie uchwał i zarządzeń organów gmin przez organy nadzoru po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tejże ustawy. Okoliczności sprawy wskazywały, że Wojewoda W. wnosił skargę działając w ostatnio wymienionym trybie. Wymienione przepisy wskazywały, że dopuszczalność skarg i właściwość sądu zachodzi wtedy gdy przedmiotem zaskarżenia są uchwały lub zarządzenia organów gmin. Tymczasem w sprawie niniejszej zastrzeżenia sądu wzbudziła kwestia, czy przedmiotem zaskarżenia uczyniono akt odpowiadający tym o jakich mowa była we wskazanych regulacjach. Konstrukcja skargi była tego rodzaju, że organ nadzoru jako przedmiot zaskarżenia wymienił w istocie nie tyle uchwałę rady gminy z zakresu prawa miejscowego lecz twór powstały na skutek wadliwej publikacji tekstu tej uchwały. Zauważyć bowiem należało, że Wojewoda W. opierał się na twierdzeniu, iż w dniu 17 czerwca 1997 r. podjęto uchwałę o treści takiej jak opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 1998 nr 27 poz. 426, a nie o takiej jak opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 2000 nr 90 poz. 1182. Równocześnie mieć należało na względzie, że organ nadzoru nie kwestionował uchwały, jaką według jego własnych twierdzeń podjęto podczas odpowiedniego posiedzenia rady gminy. Stwierdzić przy tym należało, że twierdzenia faktyczne w tym zakresie znajdowały należyte oparcie w materiale dowodowym sprawy jak chociażby projekt uchwały w zetknięciu z protokołem sesji rady wskazującym na brak poprawek do projektu. Powstawało pytanie czy twór stanowiący przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej uznany być mógł za zaskarżany akt prawa miejscowego, a co za tym szło czy skargę traktować można było jako dopuszczalną. Art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określa akty prawa miejscowego jako źródła powszechnie obowiązującego prawa. Odrębnie regulowana jest kwestia wchodzenia w życie aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wejście w życie aktów prawa miejscowego jest uwarunkowane ich ogłoszeniem. Już porównanie tych przepisów najwyższej rangi wskazuje na odrębność zagadnień powstawania źródeł prawa, w tych przypadkach aktów prawa miejscowego, od ich publikacji jako warunku wejścia w życie. Brak argumentów przemawiających za przyjęciem by uchwała z zakresu prawa miejscowego stanowiła źródło prawa jedynie wtedy gdy została prawidłowo opublikowana. Uchwała nieopublikowana lub wadliwie opublikowana stanowi źródło prawa, tyle że brakuje jej cechy wejścia w życie. Przyjąć należy, że faktem prawotwórczym jest podjęcie uchwały poprzez dokonanie różnego rodzaju czynności, które w zakresie przepisów gminnych reguluje ustawa o samorządzie gminnym, statut gminy i regulamin rady gminy. Czynności te, określane w nauce prawa jako konwencjonalne, w szczególności głosowanie radnych, zamykają proces kreowania norm prawnych. Do procesu tego nie należy natomiast ogłaszanie uchwały, skądinąd będące warunkiem koniecznym jej obowiązywania /por. Sławomira Wronkowska, glosa do wyroku NSA z dnia 6 lipca 1994 r., SA/Ł 1024/94 - Państwo i Prawo 1996 nr 3 str. 105/. Przedstawione wywody prowadziły do wniosku, że skarga na twór powstały skutkiem błędnej publikacji aktu prawa miejscowego nie stanowi skargi na ten akt, mogącej być uznaną za dopuszczalną z punktu widzenia cytowanych już przepisów. Za przedstawioną konstrukcją przemawia i to, że problematyka prostowania błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego regulowana jest odrębnie w art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jak z tego wynika możliwe jest doprowadzenie do zmiany publikowanego tekstu aktu prawnego bez wpływu na funkcjonowanie samego aktu jako źródła prawa. Tym samym nie można twierdzić, że błędnie opublikowany tekst aktu prawnego stanowi ten właśnie akt z tego powodu, że doszło do określonego rodzaju publikacji. Przedstawione argumenty przedstawiały za koniecznością uznania skargi za niedopuszczalną i jej odrzucenia na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA. Niedopuszczalność skargi sprzeciwiała się wyrażaniu przez Sąd wiążącego stanowiska co do sposobu usunięcia z obrotu wadliwie opublikowanego tekstu ustawy. Tak więc jedynie pod rozwagę organu promulgacyjnego Sąd poddaje możliwość ponownego skorzystania z możliwości stwarzanych przez art. 17 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nie wydaje się bowiem by z tego przepisu wynikał zakaz prostowania tekstu aktu, co do którego już dokonano sprostowania o odmiennych niż obecnie zamierzonych skutkach. Po każdym bowiem sprostowaniu powstaje tekst mogący podlegać prostowaniu na zasadach ogólnych. Powrót do tekstu pierwotnego odpowiadającego skutkom stanowienia prawa nie stanowiłby przy tym zmiany tekstu aktu prawnego a jedynie służyłby zniweczeniu skutków błędnej publikacji, w tym powstałych skutków błędnego prostowania.