II SA/Wr 1389/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze (...) Wojewody z dnia 14 maja 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 31 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr 64/VIII/2003 Rady Miejskiej z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" obowiązującego na obszarze Miasta uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 14 maja 2003 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, stwierdził nieważność par. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr 64/VIII/2003 Rady Miejskiej z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" obowiązującego na obszarze Miasta J.-G. W uzasadnieniu wskazał, że uchwałą nr 64/VIII/2003, podjętą na sesji w dniu 15 kwietnia 2003 r., Rada Miejska przyjęła tekst "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" stanowiący załącznik do uchwały. Przedmiotową uchwałę organ nadzoru otrzymał w dniu 24 kwietnia 2003 r. W toku badania jej legalności, przeprowadzonego na zasadach określonych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru stwierdził, iż zapis par. 31 Regulaminu istotnie narusza art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. nr 72 poz. 747 ze zm./. Jak wynika z art. 19 ust. 1 ustawy umieszczonego w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. W myśl ust. 2 Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1/ minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2/ szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3/ sposób rozliczeń na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfach, 4/ warunki przyłączania do sieci, 5/ techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6/ sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7/ standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących zakłóceń, zwłaszcza zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. W przyjętym przez Radę Miejską tekście Regulaminu zawarto m.in. postanowienie par. 31, który stanowi, że "umowy zawarte przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych, przed dniem wejścia w życie regulaminu, pozostają w mocy i są realizowane zgodnie z par. 10 i par. 11 niniejszego regulaminu". W ocenie organu nadzoru zapis ten narusza bezwzględnie obowiązujące normy ustawowe z art. 33 ust. 2 nakazujące, ażeby w terminie 12 miesięcy od uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawarło z dotychczasowymi odbiorcami usług umowy, o których mowa w art. 6 ustawy. Ustawodawca zatem założył i przewidział dostosowanie umów, jakie wiążą dostawcę wody z jego odbiorcami do aktualnie obowiązujących przepisów. Co do zasady zaś, zgodnie z przepisami ustawy oraz postanowieniami samego Regulaminu, w przypadku gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, umowa jest zawierana z właścicielem budynku lub zarządcą nieruchomości wspólnej. Ustawa w art. 6 ust. 6 dopuszcza zawieranie umów z korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych /konieczna jest jednak inicjatywa-wniosek właściciela lub zarządcy/, jeżeli spełniają opisane w tym przepisie warunki /tak też w par. 10 regulaminu/. Przedsiębiorstwo ma również możliwość /brak obowiązku/ wyrażenia zgody na zawarcie umowy z korzystającymi z lokali osobami również w przypadku niespełnienia warunków opisanych w art. 6 ust. 6 ustawy i par. 10 Regulaminu. Konkludując, przedsiębiorstwo ma obowiązek zawrzeć nowe umowy z dotychczasowymi odbiorcami na zasadach przewidzianych w aktualnie obowiązującej ustawie. Zapis o pozostawieniu w mocy i realizowaniu starych umów zawarty w par. 31 Regulaminu pozostaje więc w wyraźnej sprzeczności z art. 33 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Miasto wniosło na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając jego uchylenia z powodu naruszenia art. 22 oraz art. 6 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. nr 72 poz. 747 ze zm./. W uzasadnieniu wywodzono, że uchwałą nr 64/VIII/2003 z dnia 15 kwietnia 2003 r. Rada Miejska uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W par. 31 Regulaminu ustalono, że umowy zawarte przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych przed dniem wejścia w życie Regulaminu pozostają w mocy i są realizowane zgodnie z par. 10 i par. 11 niniejszego Regulaminu. Podstawową przesłanką przyjęcia takiego rozwiązania był fakt, że w mieście J. około 60 procent odbiorców wody i odprowadzających ścieki posiada indywidualne umowy ze spółką "W." oraz to, że posiadają oni indywidualne opomiarowanie dostaw wody. Wspólnoty Mieszkaniowe, Spółdzielnie Mieszkaniowe, a także Zakłady Gospodarki Mieszkaniowej wnioskowały zgodnie o zachowanie dotychczasowego systemu bezpośredniego rozliczania się odbiorców indywidualnych z dostawcą wody. Wprowadzając do Regulaminu par. 31, Rada Miejska kierowała się również prawnymi warunkami, jakie daje art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Przyjmując, że ustawa dopuszcza indywidualne rozliczanie z odbiorcą wody w budynkach wielolokalowych przy umowach zawieranych na podstawie przepisów tej ustawy, Rada Miejska uznała, że należy kontynuować identyczne rozwiązania wprowadzone w mieście na wiele lat przed uchwaleniem ustawy. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda uznał, że taki zapis Regulaminu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 33 ust. 2 ustawy, gdyż jego zdaniem narzuca obowiązek realizowania starych umów, podczas gdy ustawa zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia nowych umów zgodnych z przepisami nowej ustawy. Stanowisko Wojewody nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu art. 33 ust. 2. Przedsiębiorstwo w myśl tego przepisu ma obowiązek zawarcia umów z dotychczasowymi odbiorcami wymienionymi w art. 6. Zgodnie z treścią art. 6 odbiorcami są zarówno zarządcy budynków wielolokalowych, jak i osoby korzystające z lokali w budynkach wielolokalowych. Skoro więc właściciele lokali i lokatorzy budynków wielomieszkaniowych są dotychczasowymi odbiorcami usług przedsiębiorstwa, to bez względu na treść uchwalonego przez Radę Regulaminu, jest ono obowiązane zawrzeć umowy z tymi osobami. Przepis par. 31 Regulaminu w żaden sposób nie narusza ustawy, a tylko sankcjonuje rozwiązania faktyczne i prawne w zakresie indywidualnego rozliczania odbiorców. Przepis powyższy nie stanowi ponadto przeszkody do zawarcia nowych umów z odbiorcami, gdyż stanowi regulację przejściową mającą na celu jednoznaczne zobowiązanie dostawcy do zachowania prowadzonych już rozliczeń indywidualnych odbiorców wody. Mając na uwadze powyższe, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody winno być uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. (...) Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. nr 72 poz. 747 ze zm./ "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązującym na obszarze gminy". Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków brzmi: "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług". Regulamin zawiera zatem normy prawne regulujące prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Artykuł 19 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa formę prawną uchwalenia tego aktu prawa miejscowego i właściwość organu do jego stanowienia. Formą prawną jest uchwała. Normy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą być ustanowione w formie załącznika do uchwały. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów /t.j. Dz.U. 2003 nr 24 poz. 199 ze zm./ "Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia: 1/ zasady techniki prawodawczej (...)". Umocowanie ustawowe dla Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej nie zostało ograniczone tylko do określenia tych zasad dla administracji rządowej. Ustalone zasady wiążą zatem organy władzy publicznej, a więc i organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z par. 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100 poz. 908/ "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy /ust. 1/. W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym /ust. 2/". Zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego /par. 143 powołanego rozporządzenia/. Zamieszczenie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" w załączniku do ustawy rażąco narusza art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, które stanowi o formie uchwały, jako obowiązującej. Organ nadzoru pominął całkowicie ocenę, czy przedstawiona uchwała spełnia warunki ustanowione dla przyznania załącznikowi charakteru prawa miejscowego, a przez to i mocy obowiązującej. Stanowi to naruszenie prawa, co w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd orzekł jak w sentencji.