II SA/Ka 3620/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Anny Podsiadło sprawy ze skargi Janusza W. na uchwałę Rady Miejskiej w D.-G. z dnia 24 października 2001 r., (...) w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, (...). Uchwałą (...), z dnia 30 czerwca 1999 r., Rada Miejska w D.-G. postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D.-G., dla terenów położonych w rejonie ulic: T., AL. J. P., L. K., Al. Z.-D., K. P., torów kolejowych PKP relacji K. - W., w dzielnicy R. Granice obszaru objętego planem określał załącznik graficzny w skali 1:5000, będący integralną częścią uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta. Zarząd zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w D.-G., od 27 marca 2000 r. przez 21 dni oraz zamieszczenie komunikatu w "Dzienniku Zachodnim" z dnia 1-2 kwietnia 2000 r. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu. W okresie wskazanym w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wpłynął żaden wniosek do planu. W dniu 12 lutego 2001 r. Zarząd Miasta D.-G. sporządził zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta D.-G., dla wyżej opisanych terenów, wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu oraz poinformowano o prawie składania protestów i zarzutów. Zawiadomienie zamieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w D.-G. od dnia 22 lutego 2001 r. do 19 kwietnia 2001 r. oraz opublikowano w "Trybunie Śląskiej" z dnia 22 lutego 2001 r. O wyłożeniu projektu z prognozą poinformowano imiennie Janusza W., w dniu 16 lutego 2001 r. Dnia 10 kwietnia 2001 r. do Zarządu Miasta D.-G. wpłynął zarzut Janusza W. Wskazał, iż zarzut dotyczy działki nr 50, mapa nr 59, położonej w D.-G., przy ulicy T., o pow. 0,0506 ha, której jest właścicielem. Przeznaczenie działki na drogę jest sprzeczne z jego planami co do zagospodarowania terenu, który od pokoleń należy do jego rodziny. Na posiedzeniu w dniu 9 maja 2001 r., Zarząd Miasta D.-G. rozpatrywał zarzuty i protesty. Przyjął uchwałę o zaakceptowaniu zgłoszonych propozycji. Wcześniej, bo w dniu 25 kwietnia 2001 r., Zarząd Miasta D.-G. sporządził zawiadomienie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu, dla wyżej opisanych terenów, wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu oraz poinformowano o prawie składania zarzutów i protestów. Zawiadomienie umieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w D.-G. od 21 maja 2001 r. do 7 lipca 2001 r. oraz opublikowano w "Trybunie Śląskiej" z dnia 19-20 maja 2001 r. O wyłożeniu ponownie poinformowano Janusza W., w dniu 27 kwietnia 2001 r. Dnia 22 czerwca 2001 r. do Zarządu Miasta D.-G. wpłynął ponownie zarzut Janusza W., o identycznej treści jak zarzut wniesiony przezeń w dniu 10 kwietnia 2001 r. Zarząd Miasta D.-G., uchwałą, z dnia 30 lipca 2001 r., nie uwzględnił zarzutu Janusza W. Zarząd Miasta D.-G. sporządził, w dniu 25 września 2001 r., zawiadomienie o terminie sesji Rady Miejskiej w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów i protestów, zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta D.-G. dla wyżej opisanych terenów. Ogłoszenie wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w D.-G., od 18 września 2001 r. do 24 października 2001 r. Zamieszczono je także w "Trybunie Śląskiej" z dnia 25 września 2001 r. oraz doręczono zainteresowanym, w tym Januszowi W. /27 września 2001 r./. W wyznaczonym terminie, tj. 24 października 2001 r. Rada Miejska w D.-G. podjęła uchwałę (...), o odrzuceniu zarzutu Janusza W. Powołała się na przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że planowana ulica 11KD stanowi nowe połączenie pomiędzy ulicami K. i T. Jest niezbędna dla umożliwienia zabudowy i aktywizacji terenów w kwadracie ulic: P. - K. - Ł. - T., w tym terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 6MJ, 7MJ, 8MJ, 9MJ. Przeznaczenie gruntów pod ulicę publiczną, której wydzielenie i budowę zalicza się, zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do celów publicznych, może być dokonane przy sprzeciwie właścicieli. Ustalając przeznaczenie terenu gmina postępuje w granicach przysługującego jej prawa, na mocy art. 2, art. 4 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Rady, skomplikowana i nieuporządkowana struktura własności w kraju sprawia, iż w projektowaniu zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości pełnego nawiązywania do istniejących podziałów własnościowych. Ich honorowania, w określonych przypadkach, nie daje się pogodzić z wymaganiami kształtowania ładu przestrzennego, zwłaszcza w wypadkach projektowania zagospodarowania przestrzeni publicznych, jak np. ciągi uliczne. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje ochronę praw właścicieli, których nieruchomości są niezbędne dla realizacji planu i nie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy. Za nieruchomości te, lub ich części właściciel ma prawo do odszkodowania, w myśl art. 36 ust. 1 ustawy. Wreszcie, planowana ulica 11KD nie narusza boksów garażowych ani budynku drewnianego, znajdujących się na działce wnoszącego zarzut. Uchwałę (...) doręczono skarżącemu w dniu 15 listopada 2001 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz W. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zarzucił naruszenie art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że sposób wykorzystania działki, przedstawiony w projekcie, jest sprzeczny z jego planami zagospodarowania działki i budynku, zamieszkałego przez skarżącego i jego niewidomą matkę - inwalidę I grupy. Jego zdaniem, przeprowadzenie drogi, w sposób przedstawiony w projekcie, dzielącym małą działkę na dwa kawałki, jest faktycznie zniszczeniem działki i zabudowań. Działka ta jest usytuowana na najniższym poziomie gruntu, w stosunku do sąsiadów i w stosunku do drogi. Droga na ulicy T. podniesiona jest w górę, w stosunku do działki skarżącego o około 0,80-1 metr, ze względu na płytko wkopane potężne rury burzowe i sanitarne o średnicy ok. 1,5 m. Droga, która miałaby przechodzić przez podwórko, także musiałaby być podniesiona. Dom otoczony wałami utworzonymi z dróg zostałby zatopiony w czasie deszczu. Wywodził, że ulica 11KD nie jest niezbędna dla umożliwienia zabudowy i aktywacji terenów w kwadracie ww. ulic, w tym terenów zabudowy jednorodzinnej. Cała inwestycja zabudowy jednorodzinnej usytuowana jest w dalszej odległości od ulicy T., nie ma więc konieczności łączenia drogi 11KD z ulicą T. Według skarżącego, istnieje kilka innych możliwości poprowadzenia drogi z uwzględnieniem połączenia z ulicą T., która nie narażałaby jego działki na zniszczenie. Może to być np. droga przechodząca przez działkę nr 44 w pobliżu działki nr 43, a następnie przez róg kończący jego działkę i łącząca się z ulicą T. w miejscu ustawienia garaży. Likwidacja blaszanych garaży jest mniej krzywdząca, niż narażanie domu mieszkalnego na zalanie, czy też zabieranie niewidomej kobiecie kawałka ogródka przed domem, do którego "po omacku" wychodzi. Zarzucił, iż nikt z pracowników Urzędu nie chciał poznać jego punktu widzenia. W odpowiedzi na skargę Gmina D.-G. wniosła o oddalenie skargi. Argumentowała, jak Rada w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wskazała nadto, iż po ponownym wyłożeniu projektu, działka nr 50 KM 59 jest przeznaczona pod drogę w 33 procent. Pozostała część przeznaczona jest pod budownictwo jednorodzinne. Realizacja ulicy 11KD nie może prowadzić do skutków wskazanych przez skarżącego. Rozstrzyga o tych kwestiach, w tym o odprowadzaniu wód opadowych, decyzja o pozwoleniu na budowę. Dla skomunikowania wnętrza spornego obszaru niezbędna jest publiczna ulica równoległa do ulic P. i Ł. Wskazany przez skarżącego przebieg ulicy 11KD zwiększyłby ostrość kąta połączenia ulicy 11KD z ulicą T. Przebieg ten naruszyłby szereg innych działek prywatnych, w tym boksy garażowe na działce nr 49 KM 59. Skarżący może spodziewać się podjęcia z nim negocjacji po uchwaleniu planu. Rzeczywiście w trakcie pierwszego wyłożenia projektu planu, na mapie "dom i pomieszczenia gospodarcze nie istniały". Dom był bowiem przeznaczony do likwidacji, jako obiekt zlokalizowany w liniach rozgraniczających planowanej ulicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 21 ustawy o NSA, Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola wykazał, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wymogom prawa. Uchwała podjęta została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, w oparciu o art. 24 ust. 3 tej ustawy. Warunki skargi na taką uchwałę formułuje przepis art. 24 ust. 4 ustawy. Janusz W., którego zarzut został odrzucony zaskarżoną uchwałą, był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Skarżący jest właścicielem nieruchomości - działki nr 50 KM 59, położonej w D.-G. Projekt planu przewiduje zmiany w sposobie zagospodarowania terenu nieruchomości skarżącego, co ma wpływ na, należące do sfery uprawnień właścicielskich skarżącego, korzystanie z nieruchomości oraz na jej wartość. Uprawniony podmiot może domagać się stwierdzenia nieważności uchwały odrzucającej zarzut. Podstawą odrzucenia zarzutu może być: - bezpodstawność odrzucenia zarzutu, - niezachowanie wymaganej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym procedury, - brak w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy prawa materialnego/. Zdaniem Sądu sporny projekt nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących. W omawianym zakresie, przypomnieć trzeba, iż ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości, spowodowane uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było kompensowane roszczeniami przewidzianymi w art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy Gminy zachowały wymaganą przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym procedurę. Dokonano stosownych ogłoszeń i zawiadomień, nie wyłączając zawiadomienia skarżącego, o podejmowanych działaniach i możliwości obrony swych praw. Uzgodniono projekt z właściwymi organami i służbami. Do projektu dołączona została Prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, wymagana przez przepis art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już wskazano, zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu tym znajdują się elementy stanowiące wypowiedzenie się organu w kwestii indywidualnej, dotyczące sytuacji prawnej i faktycznej osoby składającej zarzut. Również zatem w tej mierze nie można mówić o naruszeniu przepisu art. 24 ust. 3 omawianej ustawy. Niezależnie jednak od omówionych przesłanek ważności uchwały w przedmiocie zarzutu do projektu planu, obowiązkiem organów gminy jest nieprzekroczenie granic uznania przy korzystaniu z tzw. władztwa planistycznego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada nie wytłumaczyła w sposób wyczerpujący nieprzyjęcia propozycji skarżącego, co do przebiegu projektowanej drogi. Tymczasem zaskarżony projekt, znacznie ograniczyłby korzystanie przez skarżącego z prawa własności części nieruchomości. Przeprowadzenie linii rozgraniczających ulicy 11KD przez centralną część działki nr 50 uniemożliwiłoby skarżącemu, jako jedynemu w tamtej okolicy właścicielowi nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, wykorzystanie charakteru budowlanego nie tylko części obszaru położonego w liniach rozgraniczających drogi, ale także terenu o kształcie trójkąta, za drogą 11KD. Dopuszczalna zaś przepisem art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ingerencja planu w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie powinna być nadmierna, tzn. nie powinna nastąpić, o ile możliwe są inne, mniej dolegliwe, przy przyjętej koncepcji planistycznej, sposoby osiągnięcia celu planistycznego. Poza tym, postanowienia projektu powinny ograniczać korzystanie z prawa własności proporcjonalnie /por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 192/00 - OSNAPU 2002 nr 15 poz. 346/. Na inne możliwości przebiegu ulicy 11KD i na naruszenie zasady proporcjonalności wskazywał skarżący, porównując odmienną wagę ograniczenia korzystania z nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym i obiektami garażowymi. Nie sposób nie zauważyć, iż jedna z propozycji skarżącego przewidywała zajęcie niewielkiej części jego działki przez sporną drogę i wskazywała na pogodzenie się skarżącego z sąsiedztwem tej działki z drogą. Koncepcja ta nie uniemożliwiała założeń projektu planu i nie naruszała interesów innych osób będących właścicielami budynków mieszkalnych. Do jego uwag i propozycji nie odniesiono się jednak. Organ powtórzył jedynie argument o potrzebach społeczności lokalnej /których skarżący nie negował/, czyli konieczności istnienia drogi oraz zaakcentował walory drogi o mniejszym zakosie. W rezultacie przyjdzie stwierdzić, że Rada przekroczyła granice uznania przy korzystaniu z władztwa przyznanego gminie przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego należało, na mocy art. 24 ust. 1 ustawy o NSA, stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.