II SA/Lu 138/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Pawła Z. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia 20 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę. Rada Gminy w B. uchwałą (...) wydaną na podstawie art. 7, ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, a także uchwały nr XVIII/152/01 Rady Gminy w B. z dnia 29 marca 2001 r. odrzuciła zarzut dotyczący projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. w zakresie dotyczącym dróg i działek o numerach ewidencyjnych: 824, 825, 829, 836, 847, 851, 607/2, 607/1 i 608 położonych w obrębie wsi S., złożony przez Pawła Z., zamieszkałego w K.-S. 41, w gminie B. W uzasadnieniu podkreśliła, że wnoszący zarzut stwierdził projekt zmiany ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. naruszył jego interes prawny poprzez naruszenie art. 21 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. "c". Zdaniem autora zarzutu, naruszenie powyższych przepisów nastąpić miało w szczególności poprzez: "1/ przeprowadzenie przez nieruchomość autora zarzutu drogi publicznej o parametrach drogi dojazdowej, 2/ wprowadzenie na nieruchomości autora zarzutu funkcji przemysłowej, ograniczającej swobodę lokalizowania innych funkcji, w szczególności funkcji mieszkaniowej, 3/ przeznaczenie aż 20 procent powierzchni nieruchomości autora zarzutu pod zabudowę, 4/ niedopuszczenie możliwości budowy na terenie nieruchomości autora zarzutu ujęcia wody, 5/ dopuszczenie na terenach należących do autora zarzutu, a przeznaczonych w projekcie zmiany planu na cele rekreacyjne, budowy jedynie budynków o pow. do 15 m2, 6/ ustalenie zasad tymczasowego zagospodarowania wykluczających możliwość lokalizowania obiektów sprzecznych z funkcja przewidzianą w planie, 7/ niezgodność ze strategią rozwoju województwa lubelskiego". Analizując treść zarzutu Rada Gminy uznała, że jest on całkowicie bezzasadny. Po pierwsze, na nieruchomości należącej do wnoszącego zarzut została ustalona na wniosek zainteresowanego - funkcja mieszkaniowa i rekreacyjna. Jednak tego typu funkcja wymaga właściwej obsługi komunikacyjnej, w tym zwłaszcza dostępu do drogi publicznej. Stąd projekt zmiany planu miejscowego wyznaczył zatem /zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2/ teren przewidziany pod nową drogę publiczną, łączącą wspomniane powyżej tereny mieszkaniowe i rekreacyjne z istniejącą drogą powiatową. Ponadto w celu ograniczenia powierzchni obszaru przeznaczonego na funkcję komunikacyjną - nowo wyznaczona droga ma najniższe dopuszczalne właściwymi przepisami parametry, przewidziane dla drogi dojazdowej tj. o szerokości pasa drogowego 10,0 metrów. Po drugie, wyłożony do publicznego wglądu projekt zmiany planu miejscowego gminy B. nie przewiduje funkcji przemysłowej na terenach należących do autora zarzutu. Po trzecie, projekt planu nie nakazuje zabudowywania 20 procent terenów przeznaczonych pod mieszkalnictwo rolnicze, a tylko dopuszcza taką możliwość stosownie do indywidualnych potrzeb poszczególnych właścicieli /w tym również wnoszącego zarzut/. Po czwarte, projekt zmiany planu nie przewiduje wprost lokalizowania na terenach rolniczej zabudowy mieszkaniowej ujęć wody, lecz dopuszcza generalnie lokalizowanie wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, niezbędnych dla funkcjonowania poszczególnych funkcji /par. 1 ust. 3 tekstu projektu zmiany planu/. Po piąte, projekt zmiany planu dopuszcza na terenach należących do autora zarzutu, a przeznaczonych na cele rekreacyjne, budowę jedynie budynków o powierzchni do 15 m2. Wynika to z tego, że jest to obszar silnie urzeźbiony o dużych spadkach terenu, który nawet zgodnie z wnioskiem Pawła Z. ma być przeznaczony na trasę narciarską i zbiornik wodny. Jednak obszar ten sąsiaduje bezpośrednio z innym terenem /także będącym własnością autora zarzutu/, na którym możliwe jest lokalizowanie m.in. obiektów mieszkaniowych, letniskowych i usługowych. Po szóste, ustalenie w projekcie zmiany planu zasad tymczasowego zagospodarowania wykluczających możliwość lokalizowania obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie jest jedynie rozstrzygnięciem o charakterze porządkowym ograniczającym ewentualne przyszłe konflikty pomiędzy obecną a przewidzianą w planie funkcją terenu. Po siódme, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie narzucają planowi miejscowemu wymogu zgodności ze strategią rozwoju województwa. Ponadto stwierdzenie wnoszącego zarzut, że omawiany projekt planu uniemożliwia realizację zapisanych w strategii województwa lubelskiego priorytetów, jest jego subiektywną oceną i w opinii Rady Gminy nie jest prawdziwy. Jednocześnie Rada Gminy podkreśliła, że przeznaczenie terenu będącego własnością autora zarzutu zostało w szerokim zakresie ustalone zgodnie z wnioskami składanymi wielokrotnie przez Jana i Pawła Z. Nie jest więc prawdą zarzut naruszenia wymogów art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe wnioski nie zostały w pełni uwzględnione jedynie w przypadku konieczności wyznaczenia drogi dojazdowej obsługującej nowowyznaczone tereny mieszkaniowe i rekreacyjne oraz ograniczenia dopuszczalnej powierzchni budynków lokalizowanych na terenach rekreacyjnych. Jednak rozstrzygnięcia te były niezbędne z uwagi na konieczność uwzględnienia odpowiednich przepisów prawa materialnego tj. zgodnie z art. 9 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz potrzebą zachowania wymogów ładu przestrzennego, a w szczególności dostosowania sposobu zagospodarowania terenu do jego naturalnych predyspozycji /zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 tejże ustawy/, podkreśliła Rada Gminy. W skardze do Sądu skarżący podtrzymał argumenty podniesione w treści zarzutu do projektu planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w B. podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. dochowały wymogów określonych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zgodnie z art. 18 ust. 2 tej ustawy dokonano niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień. Wystąpiono też do odpowiednich organów o opinie i uzgodnienia. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały przyznaje, że w wyniku wprowadzonych ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., a dotyczących terenu obejmującego nieruchomości skarżącego nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego. Jednak w świetle dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi jedynie przesłankę, żeby środek prawny wniesiony przez osobę kwestionującą ustalenia zawarte w projekcie planu, w ogóle można było uznać za zarzut i otwiera dopiero drogę do jego merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut i w zależności od tego zarzut może być uwzględniony albo odrzucony. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /norm prawa materialnego/. Rada Gminy nie ma zaś takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Ta druga sytuacja zachodzi także w tej sprawie. Warto przy tym zauważyć, że nawet skarga zarzuca przede wszystkim ewentualne naruszenie prawa własności, do czego jednak była Rada Gminy uprawniona w ramach tzw. władztwa planistycznego gdyż nie narusza to istoty prawa własności co prawidłowo umotywowała w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Należy więc stwierdzić, że pomimo naruszenia chronionego prawem interesu skarżącego wynikającego z uprawnień właścicielskich, Rada Gminy w B. nie miała obowiązku uwzględnienia zarzutu i nie można jej skutecznie zarzucić, że go odrzuciła. Działała bowiem w granicach przysługującego jej uznania, którego nie nadużyła, stanowiąc, że realizacja nowych inwestycji w tym obszarze wymaga rozbudowy układu drogowego /art. 6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy/. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania określonej ww. ustawą procedury planistycznej. Taki zakres kognicji Sądu wynika z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Ubocznie należy stwierdzić, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/ która zniosła instytucję prawną protestów i zarzutów do projektu planu miejscowego. Z tych względów i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.