II SA/Po 2686/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA Rafał Batorowicz (spr) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Edyta Podrazik Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska-Sarbak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie : dostępu do informacji publicznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/E.Podrazik /-/R.Batorowicz /-/M.Dybowski II SA/Po 2686/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Burmistrz K., powołując podstawę prawną z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198), odmówił udostępnienia C. J. informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podano, że C. J. wystąpił do Burmistrza K. o udostępnienie między innymi projektów oświadczeń dotyczących lokalizacji budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego przekazanych radnym Rady Miejskiej w K. przed sesją. W dniu [...] czerwca 2003 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi przesyłając tekst oświadczenia podjętego przez radę. Pismo to zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowane jako decyzja, którą uchylono decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Powołując się na stanowisko Kolegium organ pierwszej instancji podniósł, że o uznaniu informacji za publiczną decydują trzy warunki: - posiadanie jej w ujęciu art. 4 ustawy o dostępie..., - to czy informacja jest dokumentem, - brak wyłączeń na podstawie innych przepisów. Organ pierwszej instancji przedstawił ustalenie, że wobec podjęcia przez radę oświadczenia jego propozycja czy też propozycje nie zostały zachowane i nie pozostają w posiadaniu Burmistrza K. lub innego pracownika urzędu miejskiego. Uznano wobec tego, że przesłanie pierwotnej wersji oświadczenia nie było możliwe. Wyjaśniono przy tym, że nie istniał obowiązek wydawania decyzji odmownej w przypadku, gdy nie ma możliwości stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał się w tym zakresie na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA/459/02 (Monitor Prawniczy 2003/10/436 i podjął tym samym polemikę ze stanowiskiem Kolegium. Poza tym podał, że nie zachodził przypadek uzasadniający umorzenie postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził jednak, że wydał decyzję na podstawie art. 16 wymienionej ustawy będąc związanym stanowiskiem Kolegium. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek odwołania C. J., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji organ odwoławczy, uznał za prawidłowe stanowisko, według którego udostępnieniu informacji publicznej sprzeciwiało się ustalenie co do niezachowania projektów oświadczeń. C. J. wniósł do sądu administracyjnego skargę domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, którym zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 7, 77 i 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego i brak ustaleń co do tego: kto, kiedy i czy rzeczywiście zniszczył oba projekty oświadczenia a oparcie się jedynie na stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że informacja, o którą wnosił skarżący czy jest objęta ustawą o ochronie informacji niejawnych, innymi przepisami regulującymi ochronę tajemnic ustawowo chronionych, przepisami chroniącymi prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicą przedsiębiorcy – gdyż tylko w takich przypadkach w ocenie skarżącego mogła zostać wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz poprzez uznanie, że zniszczenie informacji publicznej (projektów oświadczeń) daje prawo do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należało przewijającą się w toku postępowania wątpliwość co do tego, czy projekty oświadczenia podjętego przez radę gminy stanowią informację publiczną, w szczególności w przypadku niezachowania takich projektów w formie dokumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Treść tego przepisu w połączeniu z wymową art. 61 Konstytucji RP, a nadto art. 11 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) jako przepisami statuującymi zasadę jawności działalności organów gmin, przemawia za rozszerzającą wykładnią pojęcia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 października 2002 . sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). W tej sytuacji projekty uchwał czy oświadczeń rozpatrywane przez członków organu kolegialnego, to jest radnych dotyczą spraw publicznych i stanowią informację publiczną. Wyjaśnić przy tym należy, że art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wyczerpującego katalogu informacji publicznych w tym danych publicznych. Stąd też pochopnym był wniosek jakoby warunkiem uznania danych publicznych za informację publiczną było to by dane te zostały zmaterializowane w formie dokumentów urzędowych o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznych. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tejże ustawy wynika przy tym, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, w tym radnych i to niezależnie od formy utrwalenia tych stanowisk. W tej sytuacji projekty oświadczeń opracowane w obrębie działalności rady gminy stanowią interpretację publiczną z zakresu danych o stanowisku rady i radnych. Nawet jeśli projekty pochodziły od innych niż radni podmiotów, to z chwilą przedstawienia ich na sesji rady stawałyby się elementami składającymi na stanowisko rady, która podejmując odmienne od treści projektów oświadczenie zajęła stanowisko wobec projektów. Sąd uznał nadto, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynikało, by warunkiem udostępnienia informacji było jej utrwalenie, w szczególności w formie dokumentu urzędowego. Art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera definicję dokumentu urzędowego nie ustanawia jednak warunku by informacja odpowiadała takiej formie. Mając na względzie dotychczasowe uwagi zauważyć należało nadto, że w przypadku, gdy przedmiotem żądania jest dostęp do informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie zgodnie z jej art. 16 ust. 1 załatwienie sprawy polega albo na udzieleniu informacji albo wydaniu decyzji o odmowie udzielenia informacji lub umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Jedynie w przypadku stwierdzenia, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej poprzestać należy na powiadomieniu, iż wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02, Monitor Prawniczy 2003/10/436, wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33, wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. sygn. II SA 3301/02, LEX nr 78064). Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego jakoby jedyną przyczyną udzielenia informacji publicznej w formie decyzji było spełnienie się przesłanek z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy o dostępie.... Pogląd taki nie znajduje potwierdzenia ani w treści tego przepisu ani art. 16 ust. 1 wymienionej ustawy. Nie można natomiast odmówić trafności zarzutom skarżącego rozumianym jako dotyczące zebrania i oceny dowodów. Z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie.... wynika stosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji wymogów kpa. Stąd też stwierdzić należało, że organy obu instancji wbrew wymogom art. 107 § 3 kpa ograniczyły się do ustalenia co do zniszczenia projektu czy projektów oświadczeń pominęły natomiast całkowicie wyjaśnienie na czym ustalenie to oparły. Stąd też spod kontroli Sądu wymyka się ocena zakresu i wiarygodności materiału dowodowego. Tak więc jedynie marginalnie zauważyć należało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał jednoznacznego potwierdzenia, że osoby odpowiedzialne za selekcję i przechowywanie dokumentów dokonały zniszczenia projektów. W tym też zakresie postępowanie wymaga uzupełnienia przez zebranie i ocenę odpowiednich dowodów. W ocenie Sądu nadto nawet jednoznaczne ustalenie, że projekty zniszczono nie zamyka całkowicie możliwości udzielenia informacji. Co prawda z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika związanie treścią wniosku niemniej art. 14 ust. 2 tejże ustawy zakłada możliwość podjęcia próby udostępnienia informacji w innej niż żądana formie w przypadku niemożności udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Wobec tego w razie niezachowania odpowiednich dokumentów pozwalających pełne odtworzenie projektów należałoby zbadać możliwości choćby częściowego odtworzenia treści projektów na podstawie dostępnych dokumentów, jak na przykład protokół sesji rady czy protokoły prac komisji. Nie jest też wyłączone skorzystanie z zasobów pamięci radnych skoro informacja dotyczyła by ich działalności w obrębie rady. Dalej postąpić należałoby stosownie do końcowej części art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie..., to jest przedstawić skarżącemu odpowiednią propozycję w zakresie sposobu i formy udzielenia informacji i podjąć czynności stosownie do reakcji skarżącego. Z wymienionych powodów uchylono decyzje organów obu instancji zgodnie z art. 135 i art. 145 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153 poz. 1270) orzekając w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania stosownie do art. 200 tejże ustawy. Art. 152 upsa nie stosowano gdyż zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, mając na względzie przedstawione stanowisko Sądu, należy w pierwszej kolejności uzupełnić dowody i ich ocenę w zakresie istnienia wskazywanych przez skarżącego projektów w formie dokumentów. Ustalenie, że dokumenty takie nie zachowały się winno skutkować podjęciem czynności zmierzających do odtwarzania i udostępnienia informacji w inny niż żądany sposób – art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. /-/E.Podrazik /-/R.Batorowicz /-/M.Dybowski KB/