II SA/Ka 2467/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant st. referent Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie zmiany zakresu działania jednostki budżetowej gminy oddala skargę. W dniu [...] r. działając na podstawie art. 10a pkt 7, art. 55b ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998 ze zm.); art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 92 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( j.t. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z 2001 r. ze zm.); art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.): rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo – wychowawczych ( Dz. U. Nr 80, poz. 900); ust. 1 pkt 1.1. tired 3 Załącznika Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie : przyjęcia programu wsparcia dzieci i młodzieży o specjalnych potrzebach edukacyjnych i zdrowotnych oraz § 7 ust. 2 Statutu Domu Dziecka Nr [...], Rada Miejska w G. na wniosek Prezydenta Miasta G. podjęła uchwałę w sprawie: zmiany zakresu działania jednostki budżetowej Domu Dziecka Nr [...] w G. oraz zmian w statucie. W dniu [...] r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] roku w sprawie zmiany zakresu działania jednostki budżetowej Domu Dziecka Nr [...] w G. oraz zmian w statucie w części określonej w pkt 2 i 3 uchwały, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP ( Dz. U. z 1997 r, Nr 78, poz. 483). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska postanowiła rozszerzyć zakres działania Domu Dziecka Nr [...] w G. o wykonywanie zadań placówki wsparcia dziennego. Zapisem pkt 2 uchwały dokonano zmiany w Statucie Domu Dziecka zgodnie z Załącznikiem Nr 1 do niniejszej uchwały. Natomiast Załącznik Nr 2 do uchwały stanowi tekst jednolity tegoż Statutu ( pkt 3 uchwały). Wskazano, że zgodnie z art. 10a pkt 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 roku, Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) do zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez powiat należy prowadzenie i organizowanie placówek opiekuńczo – wychowawczych. Z treści § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 września 2000 roku w sprawie placówek opiekuńczo – wychowawczych ( Dz. U. Nr 80, poz. 900) wynika, że szczegółowe zadania i organizację placówki, a także specyfikę i zakres sprawowanej opieki określa regulamin opracowany przez dyrektora placówki w porozumieniu z powiatowym centrum pomocy rodzinie. Nadmieniono, że z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym wynika, iż Miasto G., jako miasto na prawach powiatu, jest gminą wykonującą zadania powiatu określone w tejże ustawie. Jednakże ani przywołana ustawa, ani żaden inny obowiązujący akt prawny nie zawiera przepisu upoważniającego radę miasta na prawach powiatu do nadania statutu placówce opiekuńczo – wychowawczej. Zaakcentowano, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zapis pkt 2 uchwały, a wraz z nim statut stanowiący załącznik do uchwały przyjęte zostały mimo braku podstawy prawnej do ich uchwalenia, a wskazaną wadą prawną obciążony został również tekst jednolity Statutu przyjęty zapisem pkt 3 uchwały. Reasumując wskazano, że powyższe naruszenia prawa stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w G., działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym uchwaliła wnieść do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. W treści skargi z dnia [...] 2003 r. skarżąca Gmina G. wnosiła o uchylenie orzeczenia nadzorczego Wojewody [...]. Zarzuciła Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 10a ust. 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 66, poz. 414 ze zm.) i naruszenie aktu prawa miejscowego - § 11 Statutu Miasta G.. W uzasadnieniu podniesiono, że zdaniem strony skarżącej powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego i Statutu Miasta G.. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem, że uchwała Rady Miejskiej w G. została podjęta bez podstawy prawnej, czyli że rada miasta nie ma kompetencji do nadania statutu tworzonej przez miasto na prawach powiatu placówce opiekuńczo – wychowawczej, albowiem placówki opiekuńczo – wychowawcze są jednostkami organizacyjnymi powiatu (miasta na prawach powiatu) nie posiadającymi osobowości prawnej, wchodzącymi w skład systemu pomocy społecznej. Wskazano, iż zadanie powiatu ( miasta na prawach powiatu ) jakim jest prowadzenie tych placówek wynika z art. 10 a pkt 7 oraz z art. 33 m pkt 1 i art. 33 n ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej. Nadto podniesiono, iż na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej ( Dz. U. Nr 12, poz. 136 z późn. zm.) istniejące w dniu wejścia w życie ustawy tj. 23 lutego 2000 r. publiczne domy dziecka stały się placówkami opiekuńczo – wychowawczymi w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i tak też – zdaniem strony skarżącej – było w przypadku Domu Dziecka nr [...] w G.. Miasto na prawach powiatu, jak stanowi art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym, jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym, przy czym ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie gminnym. Zatem – zdaniem strony skarżącej – podstawą prawną tworzenia przez miasto na prawach powiatu jednostek organizacyjnych, w tym także placówek opiekuńczo-wychowawczych jest także art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiący, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Natomiast kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym. Zatem zdaniem strony skarżącej do wyłącznej kompetencji rady gminy należy zatem tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenie ich w majątek. Wskazano, że z tworzeniem jednostek organizacyjnych związane jest wyposażenie ich w majątek a także określenie zakresu działania i struktury organizacyjnej, a aktem prawnym właściwym do określenia zakresu działania, struktury wewnętrznej jest właśnie statut nadawany przez organ stanowiący gminy. Strona skarżąca podnosiła zatem, że uprawnienie Rady Miejskiej w G. do nadania statutu placówce opiekuńczo – wychowawczej Dom Dziecka nr [...] wynika z wyżej wymienionych przepisów prawnych, w szczególności zaś z art. 10 a ust. 7 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano nadto, że uprawnienie Rady Miejskiej w G. do nadawania statutów utworzonym przez Miasto jednostkom organizacyjnym, a więc i statutu Domowi Dziecka nr [...], wynika ponadto ze Statutu Miasta G. - § 11 Statutu. Statut Miasta reguluje jego wewnętrzny ustrój, a uchwalony jest na podstawie między innymi art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego regulujące wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych a te organizację urzędów i instytucji gminnych. Wskazano, że działając między innymi na podstawie § 11 Statutu Miasta Rada Miejska w G. nadała Statut Domowi Dziecka nr [...] w G. uchwałą nr [...] z dnia [...] . i uchwała ta nie była wówczas przez Wojewodę [...] kwestionowana. Strona skarżąca wyjaśniła także, że w uchwale będącej przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie powołano jako podstawy prawnej § 11 Statutu Miasta G.. Stanowiło to jednak podstawę prawną wymienionej wyżej uchwały nr [...] nadającej Statut Domowi Dziecka nr [...] w G.. Zatem dokonując kolejnej zmiany w nadanym już uprzednio Statucie Domu Dziecka nr [...], powołany został już bezpośrednio § 7 ust. 2 Statutu Domu Dziecka nr [...] w G., stanowiący, że zmian i uzupełnień statutu dokonuje się w trybie przewidzianym do nadania statutu. Zdaniem strony skarżącej brak wskazania w uchwale nr [...] z dnia [...] r. jako podstaw prawnej § 11 Statutu Miasta nie powinien zatem być uchybieniem skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały. Strona skarżąca podnosiła także, że regulaminy obowiązujące w placówkach opiekuńczo – wychowawczych, zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo – wychowawczych, ustalane są przez dyrektora placówki w porozumieniu z kierownikiem powiatowego centrum pomocy rodzinie ( w miastach na prawach jest to ośrodek pomocy społecznej ). Regulamin jest jednak aktem opracowywanym przez dyrektora placówki a nie przez podmiot uprawniony do utworzenia danej placówki. Ponadto regulamin określać może wyłącznie szczegółowe zadania i organizację placówki, a także specyfikę i zakres sprawowanej opieki. Nie oznacza to jednak, że jest on jedynym aktem regulującym wewnętrzny ustrój i zadania jednostki. Zadaniem regulaminu powinno być uszczegółowienie zapisów statutu a nie jego zastąpienie. Natomiast statut jest aktem prawnym określającym tak fundamentalne kwestie jak na przykład typ placówki opiekuńczo – wychowawczej, liczbę miejsc organizacyjnych, szczególnie zaś formę działalności finansowej – zakład budżetowy lub jednostka budżetowa. Strona skarżąca podnosiła więc, że stwierdzenie braku kompetencji rady miasta do nadania statutu placówce oznaczałoby, że to wyłącznie do kompetencji dyrektora placówki należeć będzie określenie tak podstawowych kwestii jak wyżej wymienione. Cytowane rozporządzenie nie wskazuje bowiem w żaden sposób na uprawnienie organu założycielskiego do ingerencji w treść tego regulaminu. Wskazano, że z uwagi choćby na finansowe konsekwencje takiego rozwiązania, wydaje się ono niemożliwe do zaakceptowania. Organem, który może stanowić o formie finansowej działalności, liczbie miejsc, nie może być wyłącznie dyrektor placówki, lecz rada miejska. Skarżący podnosił także, że podobne rozwiązanie ustawodawca przyjął np. w przypadku domów pomocy społecznej, gdzie także rozporządzenie z dnia 15 września 2000 r. w sprawie domów pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 82, poz. 929) wskazuje w § 4 na obowiązywanie regulaminu organizacyjnego ustalanego przez dyrektora placówki. Pomimo tego placówki te również posiadają Statuty i nie było to do tej pory kwestionowane przez Wojewodę [...]. Zatem zdaniem strony skarżącej, brak wyraźnego przepisu w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o pomocy społecznej nie może być interpretowany jako brak podstaw prawnych do nadania statutu jednostce organizacyjnej jaką jest placówka opiekuńczo – wychowawcza, a z faktu obowiązywania w tych placówkach regulaminów, nie można także wywieść braku uprawnienia do nadania im statutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując w całości wcześniej zaprezentowaną argumentację. Ponownie podkreślono, że Miasto G. posiada status miasta na prawach powiatu, a zgodnie zatem, z postanowieniami przepisu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. m 142, poz.. 1592 ze zm.), jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Wskazano, iż zgodnie z definicją zawartą w Małym Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999 pojęcie "zasada" oznacza: "to, na czym się coś zasadza, opiera, podstawa, podwalina, oparcie, fundament, podstawowy warunek" oraz "reguła, norma postępowania, prawo podstawowe". Podniesiono, iż stosując wykładnię językową art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzić należy, iż miasto na prawach powiatu będzie co prawda gminą, jednakże w przypadku wykonywania zadań przypisanych przez ustawy powiatowi będzie je wykonywać na zasadach ( czytaj na podstawie, w oparciu ) określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Nadto jako nie merytoryczny uznano powoływanie się przez stronę skarżącą na argument, dotyczący dotychczasowej praktyki organu nadzoru w podobnych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w G. postanowiła rozszerzyć zakres działania Domu Dziecka Nr [...] w G. o prowadzenie zadań placówki wsparcia dziennego. Zapisem pkt 2 uchwały dokonano zmiany w Statucie wskazanego Domu Dziecka zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej uchwały. Natomiast załącznik nr 2 do uchwały stanowi tekst jednolity tegoż Statutu ( pkt 3 uchwały). Miasto G. posiada status miasta na prawach powiatu. Zgodnie zatem, z postanowieniami przepisu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. m 142, poz. 1592 z późn. zm.), jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Trafnie organ nadzoru wskazał, że stosując wykładnię językową art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzić należy, iż miasto na prawach powiatu będzie co prawda gminą, jednakże w przypadku wykonywania zadań przypisanych przez ustawy powiatowi będzie je wykonywać na zasadach ( na podstawie, w oparciu ) określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. W świetle tego przepisu oraz mając na uwadze zapis art. 10a pkt 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r, o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r. m 64, poz. 414 ze zm.), zgodnie z którym prowadzenie i organizowanie placówek opiekuńczo – wychowawczych należy do zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez powiat przyjąć należy, iż miasto na prawach powiatu będzie prowadziło i organizowało placówki opiekuńczo – wychowawcze na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym, a nie na zasadach określonych w innych przepisach, w tym w ustawie o samorządzie gminnym. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie zawierają upoważnienia do nadania statutu placówce opiekuńczo – wychowawczej, a jak wykazano powyżej nie można w tym zakresie stosować także ustawy o samorządzie gminnym. Brak materialnoprawnej podstawy do podjęcia przez radę uchwały w sprawie nadania statutu Domu Dziecka, który jest placówką opiekuńczo – wychowawczą oznacza, iż taka uchwała jako podjęta z naruszeniem zapisu art. 7 Konstytucji RP jest sprzeczna z prawem. Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi bowiem, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Brak upoważnienia dla rady do nadania placówce opiekuńczo – wychowawczej statutu, oznacza, iż na gruncie obowiązujących przepisów prawa istnieje wyłącznie możliwość określenia zadań i organizacji danej placówki, jej specyfiki i zakresu sprawowanej opieki w regulaminie opracowanym przez dyrektora placówki w porozumieniu z powiatowym centrum pomocy rodzinie ( § 7 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 01 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo – wychowawczych ( Dz. U. Nr 80, poz. 900). Także trafnie wskazał organ nadzoru, iż nie można traktować jako merytorycznego zarzutu w przedmiotowej sprawie, argumentu podniesionego w skardze, a odnoszącego się do dotychczasowej praktyki organu nadzoru w analogicznych sprawach. Przedmiotem bowiem toczącego się postępowania sądowego jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wydane w stosunku do zapisów konkretnej uchwały Rady Miejskiej w G. tj. uchwały nr [...]z dnia [...] r. w sprawie zmiany zakresu działania jednostki budżetowej Dom Dziecka Nr [...] w G. oraz zmian w statucie, w części określonej w pkt 2 i 3 uchwały. Dla oceny zgodności z prawem zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającej nieważność części uchwały nie miała zatem znaczenia okoliczność, iż poprzednio Rada Miejska podejmowała identycznej ( podobnej ) treści uchwały, które nie były kwestionowane przez organ nadzoru. Brak reakcji w poprzednich działaniach organu gminy nie pozbawiał bowiem Wojewody [...] kompetencji organu nadzoru, który obowiązany jest dokonać oceny każdej doręczonej mu uchwały w aspekcie zgodności z prawem ( art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ) i to niezależnie od tego, że Sąd w tym składzie podziela stanowisko, że nadzór winien zajmować takie samo stanowisko w identycznych sprawach. Co zaś do podnoszonych w skardze kwestii, różnic między aktami prawnymi, regulaminem a statutem, należy wskazać stronie skarżącej, że po pierwsze ta kwestia nie dotyczy meritum sprawy, po drugie zaś to że w przypadku, takim jak rozpatrywany, gdzie przepisy prawa nie przewidują dla organu możliwości nadania statutu danej jednostce, organ w akcie prawnym powołującym ( tworzącym ) daną placówkę ( jednostkę), może zawrzeć w tym akcie fundamentalne kwestie tyczące organizacji i formy działalności finansowej danej jednostki. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).