II GSK 2188/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 491/22 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 2001-IOD.48.89.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 491/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę K. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. Sp. z o.o. w W., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1857 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o SENT) poprzez wadliwe uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki upoważniające organ do ukarania skarżącego karą pieniężną; 2) art. 26 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o SENT poprzez wadliwe uznanie, iż w sprawie nie zaszły przesłanki odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej; 3) art. 220 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez uznanie, iż organ I instancji uprawniony był do żądania od strony zaświadczeń dotyczących uzyskanej przez stronę pomocy de minimis, w sytuacji, w której organ mógł uzyskać żądane informacje na podstawie rejestrów prowadzonych przez inne podmioty publiczne, do których organ miał dostęp na drodze elektronicznej. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o SENT oraz art. 26 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 3 ww. ustawy poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II GSK 759/21, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2015/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do zarzutów naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o SENT oraz art. 26 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o SENT. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego, było kwestionowanie zaaprobowania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organu w zakresie niezastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, wbrew stanowisku strony skarżącej, iż Sąd I instancji nie przyjął "że odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej jest pomocą publiczną", lecz w swoich wywodach w ramach kontroli podstaw niezastosowania w sprawie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT posłużył się terminologią zawartą w ostatnim z przywołanych przepisów. Jak bowiem wynika z treści tejże regulacji – art. 26 ust. 3 powołanej ustawy - organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4. Jak zatem wynika z powyższego, jednym z warunków odstąpienia od nałożenia kary jest ustalenie przez organ, kontrolowane przez sąd na skutek wniesionej skargi, czy odstąpienie od nałożenia kary nie będzie stanowić pomocy publicznej lub stanowić będzie pomoc publiczną zgodną z warunkami udzielania takiej pomocy, określonymi przepisami prawa Unii Europejskiej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni ani nie przyjmował, jak wskazała strona, czy odstąpienie od nałożenia kary miało, czy też nie miało charakteru pomocy publicznej. Jak bowiem trafnie stwierdził WSA, skarżąca nie złożyła w tym przedmiocie żadnych wyjaśnień i nie nadesłała dodatkowych dokumentów, z których wynikałoby, że zostały spełnione przesłanki do udzielenia jej ulgi, poprzez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, pomimo, że została do tego wezwana przez organ. Istotnym z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy o SENT jest, że przepis ten przewidując, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 - 2a, określa wymóg uwzględnienia przytoczonego art. 26 ust. 3 ustawy. Zarówno z rozstrzygnięcia organów, jak i z motywów wyroku Sądu I instancji wynika, że skarżąca spełniła warunek interesu publicznego, jednakże poprzez nieprzedłożenie wyjaśnień i nadesłanie dokumentów zgodnie z wielokrotnym wezwaniem organu uniemożliwiła ocenę, a w konsekwencji uwzględnienie przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, skoro brak aktywności strony doprowadził do niemożności oceny wymogów warunkujących zastosowanie tej regulacji. W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s,a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę. Dodatkowo w tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższe przepisy mają charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy o SENT w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, a więc w rozpoznawanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 220 § 1 k.p.a. W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 220 § 1 k.p.a. zawarty w pkt I. 3) skargi kasacyjnej. Skoro organy nie stosowały przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogły ich naruszyć, a więc ocena WSA w tym zakresie zaskarżonej decyzji jest prawidłowa (por. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt II GSK 198/22, wyrok NSA z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt II GSK 507/22 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby wyrok Sądu I instancji obarczony był wadami opisanymi w zarzutach skargi kasacyjnej, wobec czego brak było podstaw do uchylenia tego orzeczenia. Należy na zakończenie podkreślić, iż jak już wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Powoduje to, że brak zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących zagadnienia relacji instytucji odstąpienia od nałożenia kary do instytucji pomocy publicznej w związku ze spełnianiem przez nią warunków określonych przez art. 107 TFUE i tym samym zagadnienia zastosowania w tym zakresie przepisów o pomocy de minimis powoduje, iż sąd kasacyjny nie mógł z urzędu odnieść się do tych kwestii. Innymi słowy, ograniczony zarzutami skargi kasacyjnej NSA nie miał możliwości orzekać w niniejszej sprawie np. co do tego, czy były podstawy, aby przesłankę "interesu publicznego", której zaistnienie warunkuje odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, w ogóle oceniać w kontekście przepisów o pomocy de minimis. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy i specyfikę jej stanu faktycznego.