I SA/Wa 835/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 października 2020 r. nr SZ.gn.624.11.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) decyzją z 6 października 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z 5 maja 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z 7 października 1977 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego za rentę. Minister wyjaśnił, że decyzją z 7 października 1977 r., po rozpatrzeniu wniosku F. i A. małż. G., Naczelnik Gminy w B. orzekł o przejęciu na rzecz państwa za rentę gospodarstwa rolnego o pow. 11,28 ha, obejmującego działki [...] położone we wsi A., gm. B., pow. suwalski (obecnie woj. podlaskie). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 7 października 1977 r. wystąpiła spadkobierczyni F. i A. małż. G. - J. B.. Decyzją z 5 maja 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia 7 października 1977 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. B. podniosła, że rodzice byli zmuszeni przekazać gospodarstwo z powodu zadłużenia (do którego przyczynił się ich zięć), a ponadto, że jej ojciec nie pobierał renty z tytułu przekazania gospodarstwa. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję własną Minister wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z 7 października 1977 r. mogłoby nastąpić w przypadku dostrzeżenia w niej jednej z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Poddając analizie wadę wymienioną w pkt 2 tego przepisu, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Minister wskazał, że niezbędnym pozostaje w tym wypadku stwierdzenie, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, którego gospodarcze lub społeczne skutki powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie. Organ wskazał, że decyzja z 7 października 1977 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118, dalej: ustawa z dnia 29 maja 1974 r.). Poddając pod rozwagę ustalone tym przepisem przesłanki Minister zaznaczył, że w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy F. i A. małż. G. byli właścicielami przejętego gospodarstwa rolnego o pow. 11,28 ha na zasadach ustawowej wspólności majątkowej. Umowa o dożywocie z dnia 19 lutego 1976 r., którą zawarli z córką J. B.1 i zięciem E. B., została bowiem rozwiązana prawomocnym wyrokiem sądu (por. akt notarialny z 19 lutego 1976 r. rep. A nr 1281/76, wyrok Sądu Rejonowego w Suwałkach z 3 marca 1977 r. sygn. akt C 582/76). Wnioskiem z 1 sierpnia 1977 r. F. i A. małż. G. wystąpili do Urzędu Gminy w B. o przejęcie gospodarstwa na własność państwa w zamian za rentę. Wniosek ten znajduje się w aktach i jego treść nie budzi żadnych wątpliwości. Zamiarem F. i A. małż. G. niewątpliwie było przekazanie całego gospodarstwa w celu uzyskania renty. Tym samym została spełniona przesłanka dotycząca złożenia wniosku. Dalej Minister zaznaczył, że przejęte gospodarstwo miało ogólną powierzchnię 11,28 ha i obejmowało wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa. Przesłanka dotycząca powierzchni została zatem również spełniona. W odniesieniu do przesłanki wieku, ewentualnie zaliczenia do jednej z grup inwalidzkich właściciela przejmowanego gospodarstwa rolnego, Minister wskazał, że F. G. urodziła się w dniu [...] 1922 r. W dacie wydania decyzji z 7 października 1977 r. miała więc ukończone 55 lat (zob. odpis skrócony aktu zgonu F. G. z dnia 11 czerwca 2018 r.). Orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Suwałkach z 12 lipca 1977 r. została zaliczona do trzeciej grupy inwalidzkiej. Oznacza to, że spełniała omawianą przesłankę - była bowiem zaliczona do jednej z grup inwalidzkich. Natomiast A. G. urodził się [...]1920 r. W dacie wydania decyzji z 7 października 1977 r. miał więc niespełna 57 lat (zob. odpis skrócony aktu zgonu A. G. z dnia 11 czerwca 2018 r.). Ponadto żaden dokument nie przemawia za tym, że był on zaliczony do jednej z grup inwalidów. Tak więc formalnie A. G. nie spełniał omawianej przesłanki. Tym niemniej Minister zauważył, że oczywisty charakter naruszenia prawa nie jest wystarczający dla uznania naruszenia prawa za rażące. Rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie. Społeczne skutki naruszenia prawa, do którego doszło przy wydaniu decyzji z 7 października 1977 r. (polegającego na tym, że w dacie wydania decyzji A. G. nie spełniał kryterium wieku ani nie był zaliczony do jednej z grup inwalidów) – w ocenie Ministra - nie powodują, że naruszenie to ma charakter rażący. A. i F. małż. G. nie zostali bowiem arbitralnie pozbawieni własności badanego gospodarstwa. To na ich wniosek nastąpiło przejęcie gospodarstwa w zamian za rentę, która została im przyznana decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w A. z dnia 24 października 1977 r. znak Rp 281040/5/GPS. Rozstrzygnięcie decyzji z 7 października 1977 r. było zatem zgodne z wnioskiem małżonków G., za czym przemawia ich oświadczenie, że od otrzymanej decyzji z 7 października 1977 r. nie będą się odwoływać (por. pokwitowanie z dnia 10 października 1977 r.). Z przedstawionych powodów w ocenie organu nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający tę decyzję. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni, że rodzice byli zmuszeni przekazać gospodarstwo z powodu zadłużenia, Minister stwierdził, że kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Podobnie jak zarzut, że A. G. nie pobierał renty z tytułu przekazania gospodarstwa. Renta została bowiem przyznana zarówno F. G., jak i A. G. (por. decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w A. z dnia 24 października 1977 r.). W badanej sprawie nie ma znaczenia, czy A. G. rzeczywiście korzystał z przyznanego mu uprawnienia. Z powyższych względów Minister uznał, że nie można stwierdzić, by decyzja z 7 października 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Minister nie dostrzegł również, by decyzja ta była dotknięta innymi kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., które dawałyby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wskazując, że potrzebuje wsparcia i wynagrodzenia za trud włożony w pracę w gospodarstwie. Domaga się zwrotu ojcowizny. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2022 r. pełnomocnik J. B. wyznaczona z urzędu w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy, poparła wywiedzioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd obowiązany jest zająć się sprawą zakończoną w trybie administracyjnym zaskarżonym aktem, kontrolując jego legalność, a zatem jego zgodność z prawem w zakresie wyznaczonym normami prawa determinującymi treść rozstrzygnięcia i czynności poprzedzające jego podjęcie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zastosowanie tego trybu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Regułą jest natomiast, aby przepisy o charakterze wyjątku intepretować ściśle, a nie rozszerzająco. We wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego skarżąca podniosła jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17, CBOSA). Jak zauważa się w doktrynie (por. komentarz do art. 156 k.p.a., B. Adamiak 2021, wyd. 17/Borkowski/Adamiak, nb.15), stwierdzenie nieważności jest nową sprawą o ograniczonym przedmiocie postępowania. Organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W postępowaniu nieważnościowym organ nie przeprowadza postępowania dowodowego co do istoty sprawy zakończonej kontrolowaną w tym nadzwyczajnym trybie decyzją. W warunkach rozpoznawanej sprawy wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta została decyzja Naczelnika Gminy w B., w której orzeczono o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego wraz z budynkami położonego we wsi A. gmina B., stanowiącego własność wspólną małżonków A. G. i F. G.. W podstawach prawnych decyzji organ wskazał art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, wywodząc w uzasadnieniu decyzji, że małżonkowie wystąpili z wnioskiem o przejęcie ich gospodarstwa na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę. Podkreślono, że F. G. ma ustaloną trzecią grupę inwalidzką, co uzasadniało podjęcie decyzji o przejęciu nieruchomości. W myśl art. 9 ust. 1 tej ustawy, Państwo na wniosek rolnika przejmie na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto: 1) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo 2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. W ust. 2 art. 9 ww. ustawy przyjęto, że gospodarstwo rolne określone w ust. 1 może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W sprawie bezspornym pozostaje, że przejęte za rentę gospodarstwo rolne stanowiło współwłasność małżonków A. i F. G.. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę wystąpili oboje małżonkowie A. i F. G. (wniosek z 1 sierpnia 1977 r., k. 63). Oboje wniosek ten podpisali, a zatem nie ma wątpliwości, co do zgody małżonków, jak wymagał tego przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Ustalenia organu w tym zakresie Sąd uznał za trafne. We wniosku tym poprzednicy prawni skarżącej zwrócili się o przejęcie w zamian za rentę gospodarstwa we wsi A. o powierzchni 11,28 ha. Areał tego gospodarstwa odpowiada wymogom ustalonym w art. 9 ust. 1 ww. ustawy. W dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w B. (7 października 1977 r.) F. G. nie miała ukończonych 60 lat, jednakże orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w S. z 12 lipca 1977 r. została zaliczona do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, a zatem spełniała warunek z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Prawidłowe są zatem ustalenia organu, co do tego, że spełnione były przesłanki z art. 9 ust. 1 tej ustawy, dotyczące przejęcia na wniosek rolnika gospodarstwa rolnego za rentę. Co prawda, opisanego wyżej kryterium nie spełniał A. G., jako że w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy miał 57 lat, jak również nie został zaliczony do żadnej z grup inwalidów, niemniej jednak w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., jeżeli gospodarstwo rolne stanowi współwłasność małżonków, objęte jest wspólnością ustawową lub stanowi odrębną własność małżonka, renta w zamian za gospodarstwo rolne przysługuje łącznie obydwu małżonkom, choćby warunki do renty spełniał tylko jeden z nich. Zauważyć zatem przyjdzie, że rozstrzygnięcie odpowiadało zgodnemu wnioskowi współwłaścicieli gospodarstwa rolnego. Odbiór decyzji Naczelnika Gminy o przejęciu tego gospodarstwa za rentę został w dniu 10 października 1977 r. pokwitowany przez oboje małżonków z jednoczesnym oświadczeniem, że nie będą się od niej odwoływać (k. 36). Renta przyznana została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 24 października 1977 r. na dwie osoby: A. G. i F. G., i była ustalona począwszy od 10 października 1977 r. (k. 28). Z akt sprawy nie wynika, aby wypłata renty była kiedykolwiek kwestionowana przez dawnych współwłaścicieli gospodarstwa rolnego. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że skarżąca jako córka A. i F. G. domagała się zwrotu ojcowizny i zapłaty za włożony trud, akcentując swoją pracę w gospodarstwie. W dacie wydawania decyzji Naczelnika Gminy w B., przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. stanowił zaś, że nieruchomość, na której gospodarują zstępni rolnika, może być przez niego przekazana na własność Państwa tylko za ich zgodą. Jednocześnie w ust. 2 przyjęto, że zgoda zstępnych nie jest wymagana, jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła ich utrzymania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu tego przepisu można by mówić tylko wówczas, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało niezbicie, że zstępni rolnika gospodarują na nieruchomości i jest to ich jedyne źródło utrzymania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1085/13, CBOSA). Z oświadczenia skarżącej zawartego w aktach sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w B. wynika, że skarżąca jako zstępna nie mogła zająć się gospodarstwem rodziców, gdyż sama miała swoje (6 ha), mąż pracował, a ponadto miała wtedy czworo dzieci i była w ciąży. Siostra zaś wkrótce po przekazaniu nieruchomości w drodze umowy o dożywocie, która została następnie rozwiązana na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Suwałkach z 3 marca 1977 r., sygn. akt C. 582/78, musiała się z niej wyprowadzić z uwagi na nieprawidłowe gospodarowanie przez jej męża, który przy tym nie spłacał zobowiązań, doprowadzając do znacznego wzrostu zadłużenia (k. 15). Te okoliczności wykluczały możliwość uznania za spełnioną przesłankę głównego źródła utrzymania zstępnych z pracy na przekazywanej nieruchomości. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że Minister dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego i zasadnie stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w B. z 7 października 1977 r. nie jest obarczona wadą kwalifikowaną, która uzasadniałaby jej wyeliminowanie w trybie art. 156 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.