II SA/Bk 584/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2026 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 2 stycznia 2025 r., nr 406.847/E-1/XIX/24 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 2 stycznia 2025 r., nr 406.847/E-1/XIX/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 16 października 2024 r., nr DSS.5.30804.2024, w przedmiocie odmowy przyznania J. K. (dalej: "skarżący") zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu części i naprawę samochodu osobowego marki [...] oraz na pokrycie kosztów odkażania mieszkania i samochodu osobowego. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 28 sierpnia 2024 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów odkażania mieszkania i samochodu osobowego marki [...] oraz zakup części i naprawę tego samochodu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji wydał decyzję z 16 października 2024 r., którą odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na pokrycie kosztów ww. potrzeb. Decyzja została wydana na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, dalej : u.s.p.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł i jest niższy od kwoty [...] zł (kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej). Oznacza to, że wnioskodawca spełnia ustawowe warunki do przyznana zasiłku celowego na zasadach ogólnych, jednak zasiłek celowy nie jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, a w sytuacji gdy zachodzą przesłanki przyznania tego świadczenia organ pomocy społecznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego bierze pod uwagę szczegółowe funkcjonowania osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc na tle sytuacji innych osób i rodzin, a z drugiej strony musi uwzględniać swoje możliwości finansowe w zakresie przyznawania tej formy pomocy. Biorąc pod uwagę ilość składanych do Ośrodka wniosków o zasiłków celowych (przeciętnie ok. 1000 miesięcznie) oraz miesięczny budżet w kwocie ok. 320 000 zł pozostający w 2024 r. dyspozycji do Ośrodka na ten cel – organ stwierdził, że są to zdecydowanie niewystarczające środki finansowe na potrzeby wszystkich podopiecznych. O przyznaniu przedmiotowego świadczenia decydują nie tylko potrzeby podopiecznych, ale i fundusz, jakim dysponuje Ośrodek, aby zadania określone ustawą o pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej, administrujący funduszami pomocy społecznej musi gospodarować środkami, aby skierować pomoc do jak największego kręgu osób i rodzin potrzebujących wsparcia. Organ I instancji zaznaczył, że nie kwestionuje sytuacji skarżącego wynikającej z powodu bezrobocia, jednak ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych jakimi dysponuje, nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb, nawet tych najbardziej uzasadnionych. Organ zauważył, że wnioskodawca w tym okresie wspierany był pomocą w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego. Obecnie przyznano skarżącemu również odrębną decyzją zasiłek okresowy w wysokości 222,84 zł w okresie od 1 października 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. miesięcznie, zasiłek celowy na żywność w wysokości 500 zł, zasiłek celowy na opłaty mediów w wysokości 200 zł oraz zasiłek celowy na odzież w wysokości 100 zł, co świadczy o nielekceważeniu potrzeb skarżącego. Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący, prosząc o przyznanie pomocy. Wskazał na niezbędność zgłoszonych potrzeb oraz zakwestionował rzetelność postępowania pracowników socjalnych w jego sprawie. Zaskarżoną decyzją z 2 stycznia 2025 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący spełnia kryteria o przyznania pomocy w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.p.s. Skarżący nie posiada własnego dochodu. Mieszka sam. Twierdzi, że choruje, ale nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Jego dochodem jest zasiłek okresowy oraz doraźna, chociaż regularna pomoc celowa w różnych formach, w tym dożywianie. Dochód miesięczny wykazany to [...] zł. Powyższe uzasadnia objęcie go świadczeniami na zasadach ogólnych. Skarżący jest objęty systemem pomocy społecznej, na który składają się zasiłki celowe i okresowe oraz posiłki. Prowadzona jest także praca socjalna, w ramach której zobowiązano go do wystąpienia o ustalenie stopnia niepełnosprawności i podjęcia zatrudnienia. Następnie SKO wskazało, że zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte sformułowanie "w szczególności" świadczy, że jest to katalog przykładowy, niezamknięty. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej po winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby, czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są ustalić czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. Mając powyższe na uwadze organ przyjął, że oczekiwana przez stronę pomoc na dofinansowanie pokrycia kosztów odkażania mieszkania i samochodu osobowego marki [...] oraz zakup części i naprawa nie stanowi zakresu niezbędnych potrzeb w rozumieniu ustawy. SKO podkreśliło, że decyzja o przyznaniu pomocy w takiej formie ma charakter uznaniowy i zakres pomocy i wysokość określa organ gminy. Mając na uwadze okoliczności sprawy, a mianowicie trudną sytuację finansową, organ I instancji przyznał stronie zasiłki celowe na dofinansowanie: m. in. odzieży i opłat za media w wysokości 200 zł, na zakup żywności w wysokości 500 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 222,84 zł miesięcznie. Kolegium zauważyło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ I instancji szczegółowo wskazał na ograniczone możliwości finansowe MOPR. W skardze na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący zakwestionował wydane rozstrzygnięcie, nie zgadzając się z nim. Wskazał na swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną. Polemizuje w niej z oceną niezbędnej potrzeby bytowej w kontekście oczekiwanej pomocy. Ponadto wskazuje na okoliczności niezwiązane z przedmiotowym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznaniu skarżącemu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu części i naprawę samochodu osobowego marki [...] oraz na pokrycie kosztów odkażania mieszkania i samochodu osobowego. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283; dalej: "u.p.s."). W świetle tej regulacji w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Z regulacji tej wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy. Postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 u.p.s., ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 u.p.s. Celem pomocy społecznej nie jest zatem stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta ma z założenia charakter doraźny i nie może być traktowana jako źródło utrzymania i służyć pełnemu zaspokojeniu wszystkich potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywania ich indywidualnych problemów. Pomoc ta nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (por. m.in. wyrok NSA z 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2224/15). Zasiłek celowy jest fakultatywną formą pomocy i nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ powinien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i środki finansowe, jakimi dysponuje. Winien też uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych. Podkreślić należy, że organy pomocowe muszą dokonywać wyboru w hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania specjalnego dowodu, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania. Rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą zatem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, gdyż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy. Zwłaszcza, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, które muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Brak przyznania pomocy społecznej w pełnym wnioskowanym zakresie nie może tym samym świadczyć o dyskryminacji wnioskodawcy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący spełniała kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszące [...] zł miesięcznie, gdyż uzyskuje dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Nie stanowi zatem przedmiotu sporu to, czy skarżący spełnia kryterium do przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Sporna jest natomiast kwestia zasadności przyznania tego świadczenia. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że wzięto pod uwagę sytuację materialną wnioskującego, który nie posiada własnego dochodu i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Jego dochodem jest zasiłek okresowy oraz doraźna, chociaż regularna pomoc celowa w różnych formach, w tym dożywianie. Skarżący jest objęty systemem pomocy społecznej, na który składają się zasiłki celowe i okresowe oraz posiłki. Organy wskazały także, że skarżący twierdzi, że choruje, jednak nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organy podjęły działania, w ramach których zobowiązano skarżącego do wystąpienia o ustalenie stopnia niepełnosprawności i podjęcia zatrudnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, zwrócono uwagę na cele pomocy społecznej, wyjaśniono skarżącemu, że zastosowanie pomocy społecznej uwarunkowane jest wystąpieniem trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócono także uwagę na to, że przy określaniu wysokości pomocy wzięto pod uwagę trudną sytuację życiową skarżącego, a także możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia ze strony instytucji pomocy społecznej. W ocenie Sądu, wobec takiej treści uzasadnień nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego organy obydwu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie ma wątpliwości, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna. Jednak podkreślić należy, że Sąd, w ramach swoich kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei jak już wykazano powyżej nakazują organom pomocy społecznej wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Biorąc pod uwagę powyższe odmowa przyznania pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów zakupu części i naprawę samochodu osobowego marki [...] oraz na pokrycie kosztów odkażania mieszkania i samochodu osobowego, nie posiada cech dowolności, a organy obydwu instancji, rozpatrując wniosek skarżącego, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nie może również ujść uwadze, że wydana decyzja ma charakter uznaniowy. Granic uznania administracyjnego organy nie przekroczyły. Dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Skład orzekający Sądu przeprowadzając kontrolę legalności w tak zakreślonych ramach uznał, że odmawiając przyznania pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie organy pozostawały w dopuszczalnych prawem granicach swobody. Reasumując, Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy to procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący w skardze nie sprecyzował zarzucanych decyzjom nieprawidłowości, koncentrując się głównie na wyrażeniu swojego wobec nich sprzeciwu. W ocenie Sądu, działania organów były prawidłowe. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.