I OSK 1286/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K., D. P., D. J. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 331/23 w sprawie ze skargi I. K., D. P., D. J. i D. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.70.2022.DL w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 331/23 oddalił skargę I. K., D. P., D. J. oraz D. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.70.2022. DL w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę kasacyjną od wyroku wywiedli skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej zwanej "PPSA") poprzez: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej KPA) poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń stron, uznanie, że powinny one w bezpośredni sposób udowodnić fakty negatywne i tym samym przyjęcie, iż strony winny były przedłożyć dodatkowe dowody, pomimo że materiał dowodowy był kompletny i wspierał twierdzenia stron; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. 80 KPA w związku z art. 77 § 1 KPA oraz art. 7 KPA poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących nigdy nie doszło, gdyż nie odnaleziono żadnego dowodu wskazującego na wypłatę odszkodowania w sytuacji, gdy dowody takie zachowały się w przypadku innych wywłaszczeń dokonanych na podstawie tej samej podstawy prawnej co w przedmiotowej sprawie; 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA w zw. z art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., zwanej dalej UGN) poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ administracji publicznej winien byt wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących. Żądaniem skargi kasacyjnej objeto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej). Zarzuty te pozostają ze sobą ściśle powiązane i sprowadzają się one do twierdzenia, że organy administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji, bezpodstawnie przyjęły, iż odszkodowanie za działkę nr [...] zostało ustalone i wypłacone, mimo że nie odnaleziono decyzji odszkodowawczej ani dowodu wypłaty. Zdaniem skarżących miało to prowadzić do apriorycznego odrzucenia ich stanowiska oraz do przerzucenia na nich obowiązku wykazania okoliczności niewypłacenia odszkodowania. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy sprostały, bowiem w sprawie nie istniały istotne, niewyjaśnione wątpliwości, które pozostawały w bezpośrednim związku z przesłankami rozstrzygnięcia. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Przepis art. 8 k.p.a. wyraża natomiast zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszenia tego przepisu nie można jednak wywodzić wyłącznie z faktu, że wynik postępowania okazał się dla strony niekorzystny. W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do twierdzenia, że organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, z góry założyły niezasadność żądania skarżących. Przeciwnie, z ustaleń przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wynika, że organy prowadziły szerokie postępowanie wyjaśniające. Zwracały się do archiwów państwowych, sądów, jednostek samorządu terytorialnego oraz banków. Poszukiwały zarówno decyzji ustalającej odszkodowanie, jak i śladów jego wypłaty lub złożenia do depozytu sądowego. Przesłuchano również osoby mogące mieć wiedzę o praktyce stosowanej po przejęciu nieruchomości uchwałą z dnia 22 października 1973 r. nr 84/XX/73. Już sam zakres tych czynności przeczy twierdzeniu, że organy działały w sposób aprioryczny albo z góry odmówiły wiary twierdzeniom skarżących. Nie można także podzielić stanowiska, że organy oczekiwały od skarżących przedstawienia niemożliwego dowodu faktu negatywnego. Organy nie wymagały od skarżących bezpośredniego dowodu niewypłacenia odszkodowania. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął natomiast, że skoro postępowanie dotyczy zdarzeń sprzed ponad czterdziestu lat, a bezpośrednie dokumenty nie zostały odnalezione, to ocena sprawy musiała nastąpić przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności ujawnionych w sprawie, w tym dowodów pośrednich. Poczynione ustalenia pozwoliły ustalić, że przed 2014 r. strony postępowania administracyjnego pozostawały przez ponad 40 lat bierne w dochodzeniu odszkodowania. Jest to ustalenie, które wymagało oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Ocena materiału dowodowego przeprowadzona z uwzględnieniem tych ustaleń, przy jednoczesnym braku dowodów je podważających niesłusznie jest utożsamiana z wymogiem udowodnienia faktu negatywnego. Niezależnie jednak od tego, strona, która dochodzi swoich praw ma pełną inicjatywę dowodową i powinna przedstawić dowody na wykazanie określonych faktów, nawet jeśli sprowadza się to do udowodnienia faktu negatywnego (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 123/24, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r. sygn. I OSK 219/24). Niewątpliwie udowodnienie faktu negatywnego jest trudniejsze od wykazania faktu pozytywnego (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 września 2020 r. III PK 51/19). Jednak zasadność żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość musi być rozpatrywana z uwzględnieniem pełnego kontekstu danej sprawy. Również ocena realizacji obowiązków procesowych i adekwatność działań wnioskodawcy, jak i organu musi być oceniana z uwzględnieniem uwarunkowań danej sprawy. Skoro w badanej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w 2014 r., a więc po upływie ponad czterdziestu lat od przejęcia nieruchomości na własność Państwa, to ocena skutków dzisiejszego braku dokumentacji musi uwzględniać szereg elementów obiektywnych. Przede wszystkim ówczesne standardy postępowania administracyjnego oraz ówczesną kulturę prawną, a także realia kancelaryjne i archiwizacyjne właściwe dla początku lat siedemdziesiątych. Wojewoda wyjaśnił, a Sąd pierwszej instancji słusznie to zaakceptował, że dokumenty tego rodzaju nie stanowiły materiałów archiwalnych o trwałej wartości i mogły podlegać brakowaniu po upływie przewidzianych okresów przechowywania. W takim przypadku brak bezpośredniego dowodu wypłaty odszkodowania albo złożenia jego równowartości do depozytu sądowego niebędący skutkiem naruszenia reguł archiwizacji, lecz następstwem upływu czasu oraz ówczesnych zasad przechowywania akt nie dowodzi, że odszkodowania nie ustalono. Mając na uwadze pełen kontekst niniejszej sprawy nie można z samego braku pełnej dokumentacji dawnego postępowania odszkodowawczego, wyprowadzać wniosku, że nie doszło do prawidłowego zakończenia procedury, że ówczesne rozstrzygnięcie nie uzyskało cechy ostateczności, albo że obowiązek odszkodowawczy nie został wykonany. Taki sposób rozumowania prowadziłby do obalenia domniemania legalności działania organów wyłącznie na podstawie ustalenia o braku akt archiwalnych i w konsekwencji otwierałby drogę do nieograniczonego w czasie żądania ponownego ustalania odszkodowań. Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że zasadność żądania skarżących należało ocenić przy uwzględnieniu wszystkich ustaleń poczynionych w sprawie, a nie tylko przez pryzmat nieodnalezienia dokumentu bezpośredniego. Istota problemu w niniejszej sprawie jest znana orzecznictwu sądowoadministracyjnemu. W wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r., I OSK 2236/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak dowodu wypłaty odszkodowania lub dowodu złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego, po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji, nie daje następcom prawnym wywłaszczonego wystarczającej podstawy do żądania wypłaty, jeżeli brak ten nie jest skutkiem naruszenia przepisów o archiwizacji. Brak dokumentów bezpośrednio potwierdzających realizację odszkodowania po upływie wielu lat nie może sam przez się przesądzać o zaniechaniu jego wypłaty, skoro okoliczność ta może być ustalana również na podstawie innych dowodów. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ustalono, że za inne nieruchomości wywłaszczone tą samą uchwałą, a mianowicie za działki nr [...] oraz [...], właściwy organ wydał decyzje odszkodowawcze w dniu 2 kwietnia 1974 r. Okoliczność ta nie przemawia, jak utrzymują skarżący, za wnioskiem przeciwnym, ale dowodzi ona raczej, że po uchwale z dnia 22 października 1973 r. uruchomiono zwykły tryb ustalania odszkodowań. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił również wypowiedzi osób przesłuchanych w toku postępowania. I. O., W. B. i K. L. zgodnie wskazali, że po przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa decyzje odszkodowawcze były wydawane niezwłocznie, a pominięcie właściciela przy ustalaniu odszkodowania było w praktyce niemożliwe. Sąd pierwszej instancji słusznie uwzględnił też, że I. K. i D. P. oświadczyły jedynie, iż nie mają wiedzy, czy ich ojciec otrzymał odszkodowanie. Nie ustalono przy tym, aby J. M., od 1973 r. do swojej śmierci w 2003 r., domagał się wypłaty należnego odszkodowania, ani aby jego następcy prawni podjęli takie działania przed 2014 r. Wbrew twierdzeniom skarżących, organy nie poprzestały zatem na abstrakcyjnym założeniu, że skoro prawo przewidywało obowiązek odszkodowawczy, to musiał on zostać wykonany. Wniosek o ustaleniu i wypłacie odszkodowania nie został wyprowadzony z samej normy prawnej ani z ogólnego domniemania legalności działania organów, ale został oparty na całokształcie konkretnych ustaleń faktycznych, ocenionych łącznie i w powiązaniu z realiami archiwizacyjnymi sprawy. Niezasadny pozostaje również usprawiedliwiony zarzut 3 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 i art. 233 u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie wtedy, gdy zostanie ustalone, że nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Nie może być stosowany wyłącznie dlatego, że po wielu dziesięcioleciach nie udało się odnaleźć pełnej dokumentacji potwierdzającej wykonanie obowiązku odszkodowawczego. Takiego skutku nie można także wywieść z art. 233 u.g.n., który nie znosi konieczności wykazania materialnoprawnej przesłanki z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.