II SA/Ka 3242/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA (del.) Łucja Franiczek (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2004 r. sprawy ze skargi B. H., S. S., A. B., R. D., J. G., A. M., M. P., S. P., Z. P., Z. S., I. P., K. D., K. S. i M. S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zobowiązania do przedłożenia dokumentów celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wstrzymał prace budowlano-montażowe prowadzone przez [...] Zakład Górnictwa Nafty i Gazu w S., a następnie decyzją z dnia [...] organ ten nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane – do dnia [...] w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414) w zw. z art.57 i art.109 ust.2 Prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. Nr 27, poz.96). Powyższa decyzja w zakresie terminu wykonania obowiązku została następnie zmieniona na podstawie art.154 § 1 kpa decyzją organu I instancji z dnia [...], mocą której wyznaczony termin przedłużono do dnia [...]. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] nr [...] zaś skargę na powyższą decyzję Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 15 września 1998 r. sygn.akt II SA/Ka 1744/96. Pismem z dnia [...][...] Zakłady Górnictwa Nafty i Gazu wniosły po raz wtóry o przedłużenie terminu złożenia dokumentów – do czasu rozstrzygnięcia toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spraw w przedmiocie zezwolenia na wejście w teren celem budowy gazociągu. Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art.154 § 1 kpa zmienił ponownie własną decyzję z dnia [...] w ten sposób, iż ustalił termin wykonania obowiązku do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia inwestorowi wejścia w teren. Zdaniem organu I instancji, przedłożenie przez inwestora żądanych dokumentów, uzależnione jest bowiem od rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie SA/Rz 1060/95. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: A. B., B. H., S. S. , F. S., I. P., S. P., M. P., A. M., K. W., Z. S., K. D., R. D. i J. G.. Odwołujący się zarzucili, iż przedłużenie terminu jest niedopuszczalne na podstawie art.154 § 1 kpa, bowiem inwestor w ten sposób nabywa prawa. Ich zdaniem terminy przewidziane do budowy nie podlegają przedłużeniu. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając iż inwestor nie mógł przedstawić stosownych dokumentów przed rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez te same osoby, skarżący zarzucili, iż powyższa decyzja jest obroną stanu, który przy prawidłowym stosowaniu prawa w ogóle nie powinien zaistnieć. Zezwolenie na budowę, bez ich udziału jako stron, było bowiem wadliwe. Ich zdaniem, zaskarżona decyzja stwarza szczególny przywilej dla inwestora i nie mogła być wydana na podstawie art.154 kpa, gdyż w tym trybie dopuszczalna jest zmiana decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Do tej kategorii nie można zaś zaliczyć decyzji przedłużającej termin. W kolejnym piśmie skarżący wyjaśnili, iż są właścicielami działek siedliskowych nr [...], położonych na terenie R., dla których udzielono pozwolenia na budowę zakładu górniczego bez ich udziału. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 1997 r. sygn.akt II SA/Ka 466/97 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę, wniesioną przez K. W.. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego zmarł skarżący F, S., zaś jego spadkobiercami są: K. S., M. S., S. S. i B. H., którzy zgłosili udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej podniesionych. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art.154 § 1 kpa. W tym trybie dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W toku niniejszego postępowania Sąd nie był władny podważyć powyższego stanowiska, jako że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie II SA/Ka 1744/96 oddalił skargę na wcześniejszą decyzję, przedłużającą termin przedłożenia dokumentów. W motywach wyroku Sąd przesądził kwestię, iż zmiana decyzji była możliwa na podstawie art.154 § 1 i 2 kpa. Ocena prawna, wyrażona w powyższym wyroku, wiąże zaś w niniejszej sprawie skład orzekający z mocy art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Wyjaśnić bowiem przyjdzie, iż aczkolwiek zaskarżona decyzja zapadła w odrębnym postępowaniu prowadzonym po wydaniu rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Ka 1744/96, jednak w obu wypadkach decyzje zapadły w granicach tej samej sprawy administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn.akt FPS 12/99 (ONSA 2001/1/7), na pojęcie sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Za szerokim ujęciem sprawy administracyjnej opowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. sygn.akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2). Przychylając się do powyższych poglądów skład orzekający związany był zatem w niniejszej sprawie oceną prawną, iż decyzja zmieniająca termin wykonania obowiązków ma charakter aktu z art.154 kpa. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty skarżących, podważające takie stanowisko. W ramach niniejszego postępowania Sąd nie był też władny dokonać kontroli wcześniejszych decyzji organu zmierzających do legalizacji spornych robót budowlanych. Jednakże działając z urzędu Sąd dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi. Wydanie decyzji nastąpiło bowiem z naruszeniem art.154 § 1 kpa. Zmieniając decyzję w części określającej termin wykonania obowiązku organy administracji określiły bowiem kolejny termin w sposób uniemożliwiający jego wyegzekwowanie i w istocie zmierzający do zawieszenia postępowania administracyjnego. W motywach decyzji powołano się bowiem na konieczność uprzedniego rozpatrzenia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny, co podpada pod przesłankę z art.97 § 1 pkt 4 kpa. Tymczasem termin wykonania czynności, wynikający z art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), musi być określony przedziałem czasowym, aby możliwa była kontrola jego dochowania. Określenie terminu w żaden sposób nie może stwarzać niepewności, czy godzić w istotę rozstrzygnięcia, nakładającego na inwestora określone obowiązki. Nadto, wskazać przyjdzie, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego. Nie wyjaśniono bowiem przesłanek uwzględnienia kolejnego wniosku inwestora o przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Tymczasem dopiero stwierdzenie, iż interes inwestora zasługuje na uwzględnienie w aspekcie jego słuszności, bądź chodzi o interes społeczny, uprawnia organ administracji do zmiany decyzji na podstawie art.154 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 Przepisów wprowadzających ... Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora organ I instancji winien zatem dokonać oceny jego zasadności w aspekcie słuszności jego interesu lub interesu społecznego. Stanowisko organu wymagać też będzie należytego uzasadnienia przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. SW