II SA/Po 2469/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant Staż. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w sprawie rozbudowy składowiska odpadów komunalnych; o d d a l a s k a r g ę. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska Rada Miejska w K. dnia [...] maja 2002r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonego uchwałą Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] lutego 1993r. – w części dotyczącej działek nr "1", "4", "5", "6" oraz "2" i "3" – obręb C. Stosownie do § 2 tej uchwały, przedmiotem zmiany planu jest zmiana dotychczasowego przeznaczenia wymienionych działek i przeznaczenia ich na cele składowiska odpadów komunalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą – obiektami utylizacji odpadów oraz ustalenie: 1) linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linii rozgraniczających tereny tej infrastruktury; 3) lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i gabarytów obiektów; 4) tymczasowego sposobu zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu. Uzasadnienie tej uchwały zawiera wyjaśnienie, iż na działkach "2" i "4" funkcjonuje obecne składowisko odpadów komunalnych, natomiast tereny w części obejmującej działki nr "1", "5" i "6" są przeznaczone w wymienionym planie zagospodarowania do wykorzystania rolniczego i sąsiadują bezpośrednio ze składowiskiem odpadów komunalnych. Zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się jedynie poprzez zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Do projektu planu, który był wyłożony do wglądu w okresie od 29 kwietnia do 29 maja 2003r. wniesiono zarzuty i protesty. Rada Miejska w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. – na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postanowiła, że "nie wyraża się zgody na rozbudowę składowiska odpadów komunalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą – obiektami utylizacji odpadów w C. gm. K.". W uzasadnieniu podano, że "podjęcie uchwały stanowi wyraz troski radnych o dobro mieszkańców gminy K., odnowę wspaniałych walorów krajobrazowych i turystycznych, a zarazem ma stanowić impuls dla poszukiwania innych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami na terenie gminy". Poinformowano też, że decyzję o przedłożeniu Radzie Miejskiej niniejszej uchwały podjęli "Przewodniczący Rady wraz ze swoimi zastępcami, w związku z licznymi protestami zgłaszanymi przez mieszkańców gminy K., organizacje środowiskowe, a w szczególności przez mieszkańców wsi C., dotyczącymi dotychczasowej działalności środowiska i zagrożeń wynikających z możliwości rozbudowy składowiska (...)". Wojewoda W. – działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2003r. nr [...] orzekł o nieważności powyższej uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., jako podjętej poza wszczętą i prowadzoną procedurą planistyczną. Procedurę tę bowiem kończy podjęcie przez Radę Gminy stosownej uchwały o przyjęciu planu (jego zmiany) lub o odmowie jego uchwalenia. Podstawę prawną uchwały, której zakres przedmiotowy obejmuje rozbudowę składowiska odpadów komunalnych, stanowi przepis art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze, z wnioskiem o jego uchylenie, Gmina K. stwierdziła, że zarzucany uchwale brak podstawy prawnej nie został należycie uzasadniony. Wojewoda W. ograniczył się do wskazania, że Rada Miejska podjęła uchwałę poza prowadzoną procedurą planistyczną, mimo że podstawa prawna kwestionowanej uchwały wyraźnie wskazywała na to, że "jej celem było jedynie wyrażenie przez Radę Miejską stanowiska, co do możliwości rozbudowy składowiska odpadów komunalnych". Wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu, aby podjęcie takiej uchwały było bezpodstawne. Natomiast w ramach procedury planistycznej Rada Miejska w K. dnia [...] września 2003r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu miejscowości C. w części dotyczącej działek o numerach "1", "4", "5", "6" oraz "2" i "3", kończącą tę procedurę. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 kpa, nakazującego zawiadomienie z urzędu o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie. Brak takiego zawiadomienia spowodował, że Gmina została pozbawiona ochrony swojego interesu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie znał powołanej w skardze uchwały nr [...] z dnia [...] września 2003r. kończącej procedurę planistyczną. Wcześniej wydana zaskarżona uchwała, co wynika z jej uzasadnienia, kompleksowo i merytorycznie odnosiła się do przesłanek odmowy wyrażenia zgody na rozbudowę składowiska odpadów komunalnych w C., w sposób właściwy treści normatywnej uchwały w sprawie nie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W powołaniu na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (7) z dnia 21 października 2002r. sygn. OPS 9/02 opublikowanej w ONSA 2003/2/43 stwierdził, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 kpa nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. – władny do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Z tego że powołane jako podstawa prawna zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2003r. przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowią o właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1), a precyzując zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb gminy do zadań tych zaliczają się między innymi sprawy "(...) wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych", nie można wyprowadzić ustawowego upoważnienia tego organu do wyrażania (bądź nie wyrażania) zgody na rozbudowę składowiska odpadów komunalnych w C. wraz z infrastrukturą towarzyszącą w sytuacji, gdy trwa – wszczęta z inicjatywy tejże Rady – procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której przedmiotem jest przeznaczenie konkretnych działek położonych w C. "na cele składowiska odpadów komunalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą". W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), bowiem stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) – do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, albo postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała, aby rada gminy przed terminem sesji, na której ma być rozpatrywany projekt planu wypowiadała się dodatkowo w formie uchwały o zasadności rozbudowy wysypiska, na potrzeby którego projekt planu przewiduje zmianę przeznaczenia konkretnych działek (art. 19 ustawy). Jak wyżej wyjaśniono, kompetencji Rady do wyrażenia (bądź nie wyrażenia) sobie zgody na rezygnację z rozbudowy wysypiska nie można także wywnioskować z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy tej ustawy nie dają też podstaw przewodniczącemu rady do reagowania na "liczne protesty zgłaszane przez mieszkańców gminy K. oraz organizacje środowiskowe, a w szczególności przez mieszkańców wsi C., dotyczące dotychczasowej działalności składowiska" przez podjęcie "decyzji o przedłożeniu Radzie Miejskiej w K. niniejszej uchwały" (uzasadnienie kwestionowanej uchwały – k.21v akt sądowych). Uchwałę powziętą bez podstawy prawnej należy uznać za nieważną. Nadto pozostawała w obrocie prawnym uchwała Rady o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu, określająca obszar objęty planem i – co więcej – zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Zakończenie procedury planistycznej powinno nastąpić w trybie ustawowym. To że jeszcze przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Miejska kolejną uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2003r. w trybie art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym postanowiła nie uchwalać zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru objętego procedurą planistyczną, nie oznacza, że zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała z dnia [...] sierpnia 2003r. wydana została bez żadnego związku z trwającą procedurą planistyczną. Na ścisły związek obu tych uchwał wskazuje uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2003r. – podpisane przez Burmistrza zobowiązanego zakwestionowaną uchwała do jej wykonania – wskazujące na to, że "uchwałę o nieuchwaleniu planu" podejmuje się "w związku z tym, iż w dniu [...] sierpnia 2003r. Rada Miejska w K. nie wyraziła woli rozbudowy wysypiska (...)". Z tego też względu brak podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu przez Wojewodę postępowania nadzorczego narusza art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (uchwała (7) NSA z 21.X.2002r. sygn. OPS 9/02 ONSA 2003/2/43). Skarżąca nie wskazała, jakie inne argumenty, poza uchwaleniem dnia [...] września 2003r. "uchwały o nieuchwaleniu planu" zamierzała przytoczyć w postępowaniu nadzorczym zakończonym rozstrzygnięciem Wojewody W. z dnia [...] października 2003r. Tymczasem powołanie się przez Radę w uchwale z dnia [...] września 2003r. na jej związek z zakwestionowaną uchwała z dnia [...] sierpnia 2003r. tylko potwierdza trafność stanowiska zajętego przez Wojewodę. Dlatego, na podstawie art. 51 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska MarK