II SA/Po 2988/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Asesor sądowy Edyta Podrazik Protokolant sekr. sądowy Teresa Matuszewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2004r. sprawy ze skargi J.W na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/ E. Podrazik /-/ W. Zygmont /-/ M. Dybowski AR Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - j.t. (Dz..U. 32/84/174 ze zm.- dalej uel) orzekł o uchyleniu czynności materialno technicznej polegającej na zarejestrowaniu w dniu 29 grudnia 2000 r. wymeldowania G.W. z miejsca pobytu stałego t.j. z K. ul. [...] gm. S. W uzasadnieniu Burmistrz podniósł, że J.W. - ojciec G.W., wniósł o uchylenie czynności materialno - technicznej polegającej na wymeldowaniu G.W., bowiem była żona wymeldowała córkę kilka dni przed ukończeniem przez nią 18 lat, bez porozumienia z córką, jak i z nim. Organ I instancji ustalił, że dnia 29 grudnia 2000 r. zgłosiła się do organu meldunkowego I.W. z wypełnionym drukiem "zgłoszenia wymeldowania z pobytu stałego", wypełnionego na nazwisko córki G., ur. [...] 1983 r. i jej aktem urodzenia. Na tej podstawie, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności (Dz.U. 32/84/176 - dalej rozporządzenie), pracownik ewidencji ludności przyjął zgłoszenie meldunkowe i wymeldował G.W. z K. ul. [...], dokonując adnotacji o jej wymeldowaniu na przedłożonym akcie urodzenia. W druku "zgłoszenia wymeldowania z pobytu stałego" podano nowe miejsce pobytu G.W., gdzie miało nastąpić jej zameldowanie: P., ul. [...]. Później ustalono, że jest to miejsce jej faktycznego pobytu i równocześnie miejsce zameldowania ojca J.W. J. W. dnia 25.4.2001 r. zeznał, że wymeldowanie córki z rodzinnego domu w K. ul. [...], nie było z nim uzgadniane, a tym bardziej zameldowanie córki w P., przy ul. [...] . Wyrokiem rozwodowym z dnia 30 maja 1989 r. Sąd Rejonowy w P. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron: A., G. i M. powierzono pozwanej, zapewniając powodowi prawo współdecydowania w istotnych sprawach dotyczących małoletnich dzieci. Wymeldowanie małoletniej córki G.W. do miejsca pobytu ojca winno być uzgodnione między rodzicami dziecka, bowiem prawo rodzinne wymaga, by rodzice rozstrzygali wspólnie o istotnych sprawach dziecka, zarówno przed, jak i po rozwodzie. Taką istotną sprawą dziecka jest jego zameldowanie. Matka "nie wywiązała się z nałożonych przez prawo rodzinne obowiązków wobec dziecka, ponieważ nie zadbała w należyty sposób o zapewnienie dziecku odpowiednich warunków egzystencji. Wynika to z faktu, że wymeldowała córkę z pobytu stałego nie interesując się, czy ojciec dziecka G. u siebie zamelduje." W obszernym odwołaniu I.W. szczegółowo przedstawiła losy swego związku małżeńskiego i skomplikowane relacje między nią a byłym mężem a każdym z Ich dzieci. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I.W. , Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j.t. Dz.U. 87/01/960 - dalej uel) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda powtórzył ustalenia organu I instancji; nadto ustalił, że na przedstawionym zgłoszeniu podano nowe miejsce pobytu G.W., gdzie faktycznie przebywała od 15 roku życia - jest to miejsce zamieszkania jej ojca J.W. Motywując rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 uel, obowiązek meldunkowy polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu- najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia (art. 10 uel), a pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 uel). Zameldowanie jest następstwem zamieszkania, nie odwrotnie i nie może służyć żadnym innym celom. Sprawa zamieszkiwania G.W. w dacie wymeldowania (29.12.2000 r.) w lokalu przy ul. [...] w P., gdzie nadal mieszka, została dostatecznie udowodniona. Czyni to decyzję Burmistrza niezasadną, bowiem organ nie został wprowadzony w błąd; wymeldowanie nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualnie powstała fikcja meldunkowa - G.W. jest zameldowana w K., a faktycznie od 15 roku życia przebywa w P.. Nie ma żadnych przeszkód, by dziecko pozostające pod władzą rodzicielską przebywało na stałe u innej osoby (na przykład u ojca) i u tej osoby miało miejsce stałego pobytu w rozumieniu art. 6 ust. 1 uel (wyrok NSA z 27.9.1990 r. - III SA 688/90). Organ meldunkowy nie jest uprawniony do rozstrzygania spraw rodzinnych, mieszkaniowych czy majątkowych. Badanie przyczyn, z powodu których matka nie wywiązuje się z nałożonych przez prawo rodzinne obowiązków wobec dziecka, wykracza poza ramy koniecznych ustaleń, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy meldunkowej. W zaistniałej sytuacji zadaniem organu I instancji będzie ponowne przeanalizowanie materiału dowodowego, co umożliwi prawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanie decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.W., przytaczając argumenty uprzednio podniesione we wniosku z dnia 6 kwietnia 2001 r. Skarżący przyznał, że córka od 15 roku życia przy ul. [...], lecz jej czasowy pobyt był ściśle związany z uczęszczaniem córki do odległego o 4 km XI LO (gdy z K. do XI LO córka miała 28 km). XI LO wyznaczył córce Kurator Oświaty w P., zobowiązując Liceum do przyjęcia córki bez egzaminów wstępnych, na podstawie orzeczenia Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w P.. Córka nie przebywała nigdy przy ul. [...] z zamiarem stałego pobytu i po zakończeniu nauki chce wrócić do domu rodzinnego w K.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. 87/01/960 ze zm. - dalej uel), który przewiduje, że jeśli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. W postępowaniu opartym na art. 47 ust. 2 uel, organ gminy orzeka o zameldowaniu (czy wymeldowaniu) decyzją administracyjną (uchwała 7 Sędziów SN z 31.10.1991 r. - III AZP 6/01 - OSNC 4/92/51) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wg kpa (uzasadnienie wyroku SN z dnia 20.9.2002 r.- III RN 139/01- OSNAP 15/03/347). W stosunku do stanu prawnego, istniejącego w dacie wymeldowania, nastąpiła istotna zmiana- od dnia 19 czerwca 2002 r. wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r.- K 20/01- (Dz.U. 78/02/716= OTK-A 3/02/34), art. 9 ust. 2 uel utracił moc wobec niezgodności przepisu z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednak nie owa zmiana stanu prawnego zadecydowała o zasadności skargi w rozpatrywanej sprawie. Kluczem do rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy matka małoletniej - nie uzyskawszy zgody ojca dziecka - w sposób skuteczny mogła doprowadzić do wymeldowania dziecka z domu, którego jest właścicielką i czy mogła w tej sytuacji dopełnić czynności wymeldowania w ramach ustawowego przedstawicielstwa małoletniej. W orzecznictwie i doktrynie utrwalonym jest pogląd, że do istotnych spraw dziecka, wymagających uzgodnień między rodzicami, należy ustalenie miejsca pobytu dziecka. Choć nie rozstrzyga tego orzecznictwo, nie ulega wątpliwości, że także zameldowanie bądź wymeldowanie dziecka należy do istotnych spraw dziecka, wymagających uzgodnień między rodzicami. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, za osobę niepełnoletnią (jaką w dacie wymeldowania była G.W.), obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. Przepis ów nie rozróżnia sytuacji, w której rodzic reprezentuje małoletnie dziecko wobec trzecich od sytuacji, gdy może dojść do konfliktu interesów między rodzicem a dobrem małoletniego dziecka. W postępowaniu wszczętym na wniosek ojca G.W., (w którym G.W. wskazała, że pragnie być nadal zameldowana u matki, a u ojca przebywa od 15 roku życia z uwagi na naukę w P. - k. 12) a toczącym się na podstawie art. 47 ust. 2 uel, kognicja organu administracji publicznej jest dużo szersza niż w postępowaniu opartym na art. 47 ust. 1 uel i obejmuje badanie, czy dane przedstawione przez przedstawicielkę ustawową małoletniej (w dacie wymeldowania) były zgodne z rzeczywistością, czy nie budzą wątpliwości (uzasadnienie wyroku SN z 20.9.2002 r.- OSNAP 15/03/347) oraz czy przedstawicielka ustawowa była w dacie wymeldowania należycie umocowana do dokonania owej czynności faktycznej o skutkach prawnych. Uwagi organu odwoławczego uszło, że w postępowaniu administracyjnym zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych przedstawicieli ustawowych (art. 30 § 1 i 2 kpa). W niniejszej sprawie brak przepisów szczególnych, inaczej regulujących zdolność do czynności prawnych stron; § 2 rozporządzenia nie zawiera normy prawnej o innej treści, niż wynikające z zasad ogólnych prawa cywilnego. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sytuacji spełniającej dyspozycję art. 30 § 2 kpa, należy wprost stosować przepisy prawa cywilnego, dotyczące reprezentacji stron w czynnościach procesowych i materialnoprawnych w postępowaniu administracyjnym i to uwzględniając dorobek doktryny i orzecznictwa w tym zakresie ( J. Borkowski w: "Kpa – komentarz" CH BECK 2003 s. 239-240 nb. 3, 4). Zdolność procesowa małoletniego dziecka, zarówno w procesie cywilnym, jak i postępowaniu administracyjnym, jest bardziej ograniczona, niż zdolność do czynności prawnych (M. Lisiewski w: "Kpc. Komentarz" W.Pr. 1975 t. 1 s. 156; J. Ignatowicz w: "Kro z komentarzem" W.Pr. 1993 s. 486 uw. 13 in fine; H. Ciepła w: "Kro z komentarzem" W.Pr. 2000 s. 574 uw. 5). Postępowanie przed organem ewidencji ludności jest postępowaniem przed organem państwowym w rozumieniu art. 98 § 3 in fine kro, zatem żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców (art. 98 § 2 pkt 2 kro; uchwała 7 Sędziów SN z 7.4.1952 - I C 487/52- NP. 7-8/52/75, akceptowana przez J. Ignatowicza - op. cit. s. 487 uw. 16; H. Ciepłą - op. cit. s. 575 uw.9; J. Marciniaka "Treść i sprawowanie opieki nad małoletnim" W.Pr. 1975 s. 132). Jest rzeczą oczywistą, że wymeldowanie jest czynnością prawną, która nie polegała na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka ani nie dotyczyła należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania, zatem nie zachodziły wyjątki , o których mowa w art. 98 § 2 pkt 2 in fine kro. Przepisy o wyłączeniu ustawowego przedstawicielstwa rodziców mają charakter bezwzględnie obowiązujących i wynikają z samej możliwości sprzeczności interesów dziecka i rodzica; koniecznym jest ich stosowanie, choćby in concreto żadne niebezpieczeństwo sprzeczności interesów nie występowało ( J. Ignatowicz- op.cit. s. 486 uw. 15; H. Ciepła- op. cit. s. 575 uw. 7). Zgodnie z powszechnie akceptowaną konstrukcją przedstawicielstwa, osobą działającą jest nie osoba zastąpiona, lecz przedstawiciel ( (B. Gawlik w: "System prawa cywilnego" Ossolineum 1985 t. I s. 744). Sytuacja prawna i postępowanie rodziców decydują zatem w szczególności o zdolności do czynności prawnych, dobrej lub złej wierze itp. ( J. Ignatowicz- op. cit. s. 483 uw. 4). W niniejszej sprawie, gdzie matka małoletniego dziecka, bez uzyskania zgody ojca dziecka (któremu przysługiwało prawo do współdecydowania o istotnych sprawach dziecka - art. 58 § 1 w zw. z art. 92, art. 93 § 1 i art. 98 § 1 kro; wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia 30 maja 1989 r.-sygn. C 733/88), wymeldowała to dziecko z miejsca pobytu stałego w domu, którego matka jest właścicielką, zachodziło z mocy prawa wyłączenie ustawowej przedstawicielstwa rodziców (art. 98 § 2 pkt 2 i § 3 kro), nie doszło zatem do złożenia wniosku o wymeldowanie, odpowiadającego prawnym warunkom takiego wniosku (odpowiednio - uzasadnienie wyroku SN z dnia 8.10.2002 r. - OSNAP 20/03/477), co Burmistrz trafnie uznał za spełniające dyspozycję art. 47 ust. 2 uel. Czynność prawna podjęta w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie, podjęte przez rodzica z naruszeniem art. 98 § 2 pkt 2 i § 3 kro, dotknięta jest nieważnością (art. 95 § 2 kc; J. Ignatowicz- op. cit. s.489 uw.23; H. Ciepła- op.cit. s. 576 uw. 15, s. 578 uw. 20). W takim postępowaniu przed organem meldunkowym małoletnie dziecko winien reprezentować ustanowiony przez Sąd opiekuńczy kurator. Trafnie Wojewoda wskazuje, że organ meldunkowy nie jest uprawniony do rozstrzygania spraw rodzinnych, mieszkaniowych czy majątkowych; organ winien jednak czuwać nad tym, by - dostrzegłszy konflikt interesów rodzica i małoletniego dziecka - podjąć działania procesowe, zapobiegające naruszeniu dobra dziecka. Burmistrz dostrzegł ów konflikt interesów, choć nietrafnie go określił jako "nie wywiązanie się w należyty sposób" z obowiązków wobec dziecka, co z kolei spowodowało zbędną w tej materii polemikę odwołującej się. Wojewoda błędnie przyjął, że w sprawie zachodziły przesłanki uchylenia decyzji I instancji; w istocie wydanie decyzji kasatoryjnej winno być wyjątkiem. Wojewoda, nie dostrzegłszy zagadnienia nieważności czynności wymeldowania, mylnie podniósł potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, choć w wytycznych w istocie nakazał organowi I instancji "ponownie przeanalizowanie materiału dowodowego". Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym sam może dokonać odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez potrzeby sięgania do art. 138 § 2 kpa. Jedynie na marginesie należy podnieść, że przesłanka faktycznego pobytu G.W. z zamiarem stałego pobytu (bądź bez takowego zamiaru - w zależności od powiązania owego zamiaru z faktem pobierania nauk w P.) w miejscu dotychczasowego zameldowania, może być istotna dla rozstrzygnięcia sprawy w odrębnym postępowaniu o wymeldowanie (art. 15 ust. 2 uel; uzasadnienie wyroku SN z 8.10.2002 r. - OSNAP 20/03/477). Istotne dla bytu takowej sprawy jest jedynie ustalenie, czy G.W. faktycznie przebywała w danym lokalu (uzasadnienie wyroku SN z dnia: 20.9.2002 r. - III RN 139/01 i 8.10.2002 r. - III RN 183/01 - "Rzeczpospolita" z 12.5.2003 r. s. C2 = OSNAP 20/03/477). Ewidencja ludności służy rejestracji danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego a nie stanu prawnego (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.5.2002 r. - K 20/01 - OTK-A 3/02/34). Zameldowanie pod określonym adresem potwierdza jedynie miejsce zamieszkania osoby a nie legalność jej pobytu w określonym lokalu. W świetle wskazanych wyżej okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art.. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1271 ze zm.) należało skargę uwzględnić, rozstrzygając o kosztach postępowania . /-/ E. Podrazik /-/ W. Zygmont /-/ M. Dybowski