II GSK 2161/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. Sp.k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3721/21 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. Sp.k. w R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr POD.503.226.2020.KWO.3 w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz R. Sp. z o.o. Sp.k. w R. 1080 (tysiąc osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3721/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (strona, strona skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (organ II instancji, GIF, organ) z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr POD.503.226.2020.KWO.3, w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. GIF utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu (WIF) z dnia 27 października 2020 r., którą odmówiono spółce dokonania zmiany zezwolenia z dnia 28 lipca 2014 r., zmienionego decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r., w zakresie zmiany apteki z: "[...]". Podstawą odmowy zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielonego stronie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...] była odmowa okazania przez spółkę dokumentu uprawniającego do korzystania z nazwy "[...]". Tym samym organ uznał, że ww. spółka nie wykazała istnienia słusznego interesu strony w rozumieniu obiektywnym, ani interesu społecznego w zmianie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Organ podniósł, że argumentacja strony wskazująca na brak podstaw prawnych do żądania przez organy Inspekcji Farmaceutycznej dokumentacji potwierdzającej uprawnienie strony do korzystania z nowej nazwy apteki jest całkowicie nieuzasadniona. Organ podkreślił, że strona postępowania administracyjnego powinna przedstawić dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. GIF wskazał, że w toku postępowania strona nie przedstawiła żądanego przez WIF oraz GIF dowodu w postaci dokumentu, którego posiadania nie zakwestionowała, potwierdzającego uprawnienie spółki do korzystana z nazwy "[...]", stanowiącej znak towarowy. Organ podniósł, że powoływanie się przez stronę na klauzulę poufności nie może odnosić się do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem organu, w świadomości klientów (pacjentów) korzystających z usług aptek o nazwie "[...]" lub z tym określeniem w nazwie (których jak wyżej wskazano jest w samym województwie dolnośląskim 35, w skali kraju 466), niezależnie od tego, w jakiej gminie zlokalizowana jest apteka o tejże nazwie, wszystkie apteki o nazwie "[...]" tworzą jedną "firmę". Nazwa apteki, która jest tożsama z nazwami wielu innych aptek zlokalizowanych na terenie kraju, tworzących sieć aptek ogólnodostępnych, jest rozpoznawalna wśród klientów. W takim przypadku, ocena działalności jednej apteki wpływa na ocenę innych aptek o tej samej nazwie. Strona skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja WIF nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu zarówno GIF, jak i WIF Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Zdaniem WSA w Warszawie, kluczowe w niniejszej sprawie było to, że skarżąca nie przekazała organom obu instancji dokumentu z którego wynika uprawnienie skarżącej do posługiwania się nazwą apteki "[...]". Taka postawa skarżącej stanowi zaprzeczenie zasady współdziałania z organami (art. 7b k.p.a.). W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ ma rację podnosząc, że art 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (u.p.f.) nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia, bowiem przepis ten ma charakter wyłącznie normy kompetencyjnej. Oznacza to, że podstawą zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki mógł być jedynie art. 155 k.p.a., dotyczący możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła konkretne prawo. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy w pełni uzasadniał nieuwzględnienie wniosku strony o zmianę zezwolenia. Sąd Wojewódzki podniósł, że podstawą odmowy zmiany decyzji ostatecznej była odmowa okazania przez skarżącą dokumentu uprawniającego do korzystania z nazwy "[...]". Tym samym spółka nie wykazała istnienia "własnego słusznego interesu" ani też interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji ostatecznej. Co istotne, argumentacja strony wskazująca na brak podstaw prawnych do żądania przez organy Inspekcji Farmaceutycznej dokumentacji potwierdzającej uprawnienie do korzystania z nowej nazwy apteki "zupełnie nie przekonuje". Sąd Wojewódzki podniósł, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem WSA w Warszawie, powoływanie się przez stronę na klauzulę poufności nie może odnosić się do organu administracji prowadzącego postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Poza tym gdyby skarżąca obawiała się ujawnienia informacji zawartej w dokumentacji, którą dysponuje, organ mógłby zastosować procedurę przewidzianą w art. 74 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki przypominał, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne o których mowa w art. 86 ust. 2 u.p.f. Z uwagi na funkcje, jakie pełni apteka, ustawodawca wprowadził zakaz reklamy aptek oraz ich działalności. Stosownie do treści art. 94a ust. 1 u.p.f. zabroniona jest reklama apteki, produktów aptecznych, oraz ich działalności. Nie stanowi natomiast reklamy informacja o lokalizacji, godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Zdaniem Sądu I instancji, posłużenie się przez skarżącą nazwą innej apteki (aptek), która ma określoną renomę i pozycję na rynku, byłoby dla niej w istocie także formą reklamy wpływającej choćby tylko na potencjalne zwiększenie własnych dochodów. Sąd Wojewódzki podzielił zdanie organu, że nazwa apteki, która jest tożsama z nazwami wielu innych aptek zlokalizowanych na terenie kraju tworzących sieć aptek ogólnodostępnych, jest rozpoznawana przez klientów. Skarżąca poprzez użycie nazwy tych aptek będzie mogła zatem oddziaływać (pozytywnie lub negatywnie) na inne apteki, co nie będzie obojętne nie tylko z ekonomicznego punktu widzenia. Zdaniem WSA w Warszawie, organ słusznie odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także do przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (u.z.n.k.). Artykuł 5 ww. ustawy przewiduje, że czynem nieuczciwej konkurencji jest takie oznaczenie przedsiębiorstwa które może wprowadzić klientów w błąd co do jego tożsamości, poprzez używanie formy, nazwy, godła, skrótu literowego, lub innego charakterystycznego symbolu wcześniej używanego zgodnie z prawem do oznaczenia innego przedsiębiorstwa. Sąd I instancji podniósł, że apteka ogólnodostępna jest przedsiębiorstwem, o czym przesądza art. 104 a ust. 1 u.p.f., a zatem nazwanie apteki ogólnodostępnej nazwą, która przypisana jest do innej apteki ogólnodostępnej, może wprowadzić klientów w błąd co do tożsamości apteki (przedsiębiorstwa). Sąd Wojewódzki stwierdził również, że uwzględnienie wniosku strony mogłoby skutkować usankcjonowaniem czynu nieuczciwej konkurencji, a tym samym naruszeniem art. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy "poprzez zmianę zezwolenia zgodnie z wnioskiem skarżącego". Strona skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 2 u.p.f. w zw. z art. 37ar u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i podzielenie błędnego stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że uznanie iż zmiana danych w zezwoleniu wymaga wydania decyzji zmieniającej zezwolenie, podczas gdy zgodnie z art. 37ar u.p.f. obowiązkiem przedsiębiorcy jest jedynie zawiadomienie o zaistniałej zmianie danych zawartych w zezwoleniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi w sytuacji gdy podniesiony w skardze zarzut był zasadny; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 108 ust. 1 oraz art. 109 u.p.f. oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP "poprzez jego niezastosowanie" i podzielenie błędnego stanowiska Organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że Organ może badać prawa Strony do znaku towarowego (nazwy) "[...]", podczas gdy Organy Inspekcji Farmaceutycznej nie są uprawnione do badania praw do znaków towarowych, nie mieści się to w kompetencjach ani zadaniach Inspekcji Farmaceutycznej i jednocześnie żadne prawo nie daje podstaw do ich badania w toku postępowania o zmianę zezwolenia, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi, w sytuacji gdy podniesiony w skardze zarzut był zasadny; 3. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i podzielenie błędnego stanowiska Organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w zmianie zezwolenia, podczas gdy wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania interesu prawnego w zmianie zezwolenia, natomiast ma obowiązek zgłaszania organowi zmiany danych zawartych w zezwoleniu, a wniosek inicjujący postępowanie w istocie był zawiadomieniem o dokonanych zmianach, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi, w sytuacji gdy podniesiony w skardze zarzut był zasadny; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art.145 ust. 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez "jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do decyzji o zmianie zezwolenia" i jednocześnie poprzez jego błędną wykładnię zgodnie, z którą rozpoznawalna nazwa stanowi reklamę apteki, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi, w sytuacji gdy podniesiony w skardze zarzut był zasadny; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (u.z.n.k.) w zw. z art. 18 i art. 19 u.z.n.k. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i podzielenie stanowiska Organu, iż mogą one stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej o odmowie zmiany zezwolenia, podczas gdy są to przepisy statuujące roszczenia cywilnoprawne między przedsiębiorcami i nie mogą być podstawą decyzji administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi, w sytuacji gdy podniesiony w skardze zarzut był zasadny; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 5 u.z.n.k. poprzez błędną wykładnię, dokonaną wcześniej przez Organ w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą przepisy te zabraniają korzystania różnym przedsiębiorcom z tych samych nazw, podczas gdy taki zakaz nie jest ustanowiony, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi, w sytuacji gdy podniesiony w skardze zarzut był zasadny; 7. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana była w oparciu o fakty znane Organowi z urzędu bez wcześniejszego zakomunikowania stronie; 8. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (u.p.p.) poprzez jego błędną wykładnię, wyrażoną również przez Organ w zaskarżonej decyzji, iż uprawione jest żądanie przez Organ od przedsiębiorcy wykazania praw do znaku towarowego [...], podczas gdy takie żądanie nie ma podstawy prawnej, a przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi, w sytuacji gdy podniesiony w skardze zarzut był zasadny; 9. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 u.p.p., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie praw do znaku towarowego na niekorzyść przedsiębiorcy. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał wyrażone dotychczas stanowisko, przedstawiając dodatkową argumentację prawną. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. W przedmiotowej sprawie, wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyn nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą tantum devolutum, quantum iudicatum – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do pełnego zakresu rozstrzygnięcia w związku z zaskarżeniem wyroku niższej instancji w całości. 3. Przeprowadzona w wyżej opisanych granicach kontrola zaskarżonego wyroku uzasadnia wniosek, że wywiedziona skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek jedynie część zarzutów wykazuje cechę skuteczności kasacyjnej, a więc zdolność do podważenia mocy wiążącej wyroku kontrolowanego Sądu. 4. Na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. przez dokonanie wadliwej (niepełnej i nieweryfikowalnej kasacyjnie) kontroli legalności wykładni i zastosowania przepisów składających się na podstawę normatywną sprawy zmiany ostatecznej decyzji, na podstawie której strona skarżącą kasacyjnie nabyła prawo. Zasadniczy zrąb normatywnej podstawy sprawy administracyjnej weryfikacyjnej (zob. M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, Casus 2015, nr 77, s. 30 i n.) wynika wprawdzie z art. 155 k.p.a., jednak weryfikacja obowiązywania ostatecznej decyzji uprawniającej w świetle przesłanek materialnych określonych w powyższym przepisie nie jest możliwa bez ich odniesienia do stanu prawnego i faktycznego sprawy, która została rozstrzygnięta przez weryfikowaną decyzję. Ocena legalności i celowości na tle wskazanych w art. 155 k.p.a. przesłanek wzruszenia weryfikowanej decyzji odbywa się zatem w granicach materialnoprawnych sprawy, której dotyczy ta decyzja. Odnosząc powyższe uwagi do decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (zob. art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne/u.p.f.), trzeba wskazać, że o ile nie budzi wątpliwości stanowisko, że kodeksowa ogólna podstawa weryfikacji ostatecznych decyzji uprawniających (art. 155 k.p.a.) prima facie może stanowić podstawę do uchylenia lub zmiany tego rodzaju decyzji zezwalającej (por. wyrok NSA z 21.09.2011 r., II GSK 871/10; wyrok NSA z 20.07.2017 r., II GSK 1414/16, LEX nr 2339924), o tyle sporny może być sposób wykładni i zastosowania przesłanek materialnych określonych w art. 155 k.p.a. na tle podstawy materialnoprawnej sprawy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (zob. art. 99-101 u.p.f.). W powyższym kontekście nie można jednak podważać tezy, że niezależnie od przesłanki zgody strony uprawnionej na mocy decyzji na jej uchylenie lub zmianę oraz przesłanki braku przepisu szczególnego, który albo bezpośrednio wyłącza zastosowanie art. 155 k.p.a., albo ustanawia przeszkodę do uchylenia lub zmiany decyzji uprawniającej (za zgodą lub bez zgody strony uprawnionej), kompetencyjna możliwość wzruszenia decyzji uprawniającej na podstawie art. 155 k.p.a. została powiązana z ponowną oceną podstaw prawnych i faktycznych sprawy, która została rozstrzygnięta przez weryfikowaną decyzją, w świetle przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Trzeba także pamiętać, że przewidziana w art. 155 k.p.a. weryfikacja fakultatywna ostatecznych decyzji uprawniających jest co do zasady odnoszona do decyzji wydanych w warunkach uznania lub ograniczonego uznania administracyjnego. Jeżeli zatem organ rozstrzyga wniosek strony o uchylenie lub zmianę decyzji uprawniającej na podstawie art. 155 k.p.a., to jego obowiązkiem jest powiązanie przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony z przesłankami materialnoprawnymi wydania tego rodzaju decyzji. Organ właściwy w sprawie, o której mowa w art. 155 k.p.a. (zob. art. 155 w zw. z art. 154 § 2 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a.), ma zatem obowiązek dokonania oceny celowości uchylenia lub zmiany decyzji uprawniającej nie tylko w świetle skonkretyzowanej treści przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony na tle trwającego stosunku administracyjnoprawnego, lecz także i przede wszystkim jest zobowiązany do powiązania tych przesłanek z podstawą materialnoprawną i podstawą faktyczną wydania tego rodzaju decyzji. Ocena ta nie może ogólna, dowolna lub niepowiązana z podstawą materialnoprawną weryfikowanej decyzji. Organ rozstrzygający sprawę z art. 155 k.p.a. jest ponadto zobowiązany do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego na tle przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z powyższymi ustaleniami jako dowolne i pozbawione dostatecznej szczegółowości i konkretyzacji – a przez to merytorycznie nieweryfikowalne – należy uznać oceny prawne Sądu a quo, który stwierdził (zob. s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że skoro strona "nie wykazała istnienia własnego słusznego interesu" (czego zasadniczym dowodem miał być fakt nieokazania – pomimo wezwania organu – "dokumentu uprawniającego do korzystania z nazwy" "[...]"), jak również "interesu społecznego przemawiąjącego za zmianą decyzji ostatecznej", to uzasadniony jest wniosek, że kontrolowane organy w pełni prawidłowo rozstrzygnęły negatywnie sprawę zmiany (art. 155 k.p.a.) ostatecznego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w części dotyczącej nazwy apteki (art. 102 pkt 4 w zw. z art. 99 ust. 2 u.p.f.). Ocena ta jest zbyt ogólna i powierzchowna – w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że skarżony organ na s. 5-14 zaskarżonej decyzji z dnia 26 kwietnia 2021 r. zawarł szczegółowe rozważania prawne, które wymagają w pełnym zakresie sądowej weryfikacji – a ponadto została oparta na błędnym założeniu, że ciężar poszukiwania i wyjaśniania okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za wnioskowaną zmianą zezwolenia spoczywa wyłącznie na stronie uprawnionej, podobnie jak nieuprawniona jest konstatacja, że organ jest zwolniony w tym zakresie z ustalania i wyjaśniania z urzędu okoliczności stanowiących przeszkodę – co oczywiście mieści się w dyspozycji art. 155 k.p.a. – do uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej (zob. art. 7 k.p.a.). Do Sądu Wojewódzkiego należy natomiast ponowna ocena, czy i w jakim naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. – na tle dokonanych już ustaleń oraz rozważań – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Z powyższą negatywną kwalifikacją rozważań Sądu Wojewódzkiego koresponduje dalsza krytyka ocen prawnych wyrażonych na tle art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji/u.z.n.k. (zob. zarzut nr 5 w petitum skargi kasacyjnej). W tym zakresie należy zauważyć, że o ile nie jest wadliwe ogólne twierdzenie, że "uwzględnienie" interesu społecznego, o którym mowa w art. 155 k.p.a., "możliwe jest wtedy, gdy nie stoi mu na przeszkodzie żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego" (zob. np. wyrok NSA z 6.02.2025 r., II GSK 1556/24, LEX nr 3861557), o tyle na tle określonych typów spraw administracyjnych sporna może być kwalifikacja danej regulacji jako normatywnej przeszkody do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. ze względu na przesłankę interesu społecznego. Nie jest bowiem dopuszczalne samoistne i nieznajdujące szczegółowej podstawy kompetencyjnej stwierdzanie przez organy Inspekcji Farmaceutycznej naruszeń określonych nakazów lub zakazów prawnych, co do których kompetencje kwalifikacyjne lub sankcyjne przysługują innym organom administracji publicznej, sądom lub innym organom państwowym. Nie budzi zatem zastrzeżeń dopuszczalność uznania, że za zmianą na podstawie art. 155 k.p.a. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie jej nazwy nie może przemawiać interes społeczny i słuszny interes strony, jeżeli zmiana ta prowadziłaby do naruszenia obowiązku ustawowego, co do którego konkretyzacja lub kontrola przestrzegania należy do właściwości organów Inspekcji Farmaceutycznej. Organy te nie są jednak upoważnione do kwalifikowania i sankcjonowania określonych czynów nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej (zob. art. 3-17h u.z.n.k.), gdyż kompetencje w tym przedmiocie przysługują innym organom (art. 18 i n., art. 23 i n. u.z.n.k.). Podobnie nie należą do zadań i kompetencji organów Inspekcji Farmaceutycznej sprawy związane z kontrolą przestrzegania ogólnych nakazów ustawowych skierowanych do przedsiębiorców (zob. np. art. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców: "Przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów, a także poszanowania oraz ochrony praw i wolności człowieka"). 6. Analogiczne uwagi należy sformułować na tle możliwości badania przez organy Inspekcji Farmaceutycznej zakresu przestrzegania praw z zakresu ochrony własności intelektualnej i przemysłowej (w tym znaków towarowych), co czyni częściowo uzasadniony zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. 7. Odnosząc się z kolei do zagadnienia (zarzut nr 4 w petitum skargi kasacyjnej), czy i w jakim zakresie wnioskowana przez stronę skarżącą kasacyjnie zmiana zezwolenia w zakresie nazwy apteki prowadziłaby do naruszenia zakazu reklamy apteki (art. 94a u.p.f.), co do którego kontrola przestrzegania należy do właściwości organów Inspekcji Farmaceutycznej (por. w tym zakresie wyrok NSA z 6.02.2025 r., II GSK 1556/24, LEX nr 3861557), należy dostrzec, że ze względu na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19.06.2025 r. w sprawie C-200/24, Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (ECLI:EU:C:2025:459), konieczne jest ponowienie przez Sąd Wojewódzki oceny prawnej w tym zakresie z uwzględnieniem powyższego judykatu, niezależnie od tego, że zawarte w zaskarżonym wyroku rozważania w stanie prawnym poprzedzającym ww. orzeczenie TSUE są zbyt lakoniczne i ogólne, aby można je było poddać szczegółowej weryfikacji (zob. s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). 8. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 99 ust. 2 u.p.f. w zw. z art. 37ar u.p.f. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim Sąd Wojewódzki pozytywnie zweryfikował stanowisko organów, że zmiana danych zawartych w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga wydania decyzji o zmianie zezwolenia, podczas gdy zgodnie z art. 37ar obowiązkiem przedsiębiorcy jest jedynie zawiadomienie o zaistniałej zmianie danych zawartych w zezwoleniu. Odnosząc się do powyższego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z jednej strony przepis art. 37ar u.p.f. statuuje obowiązek przedsiębiorcy (w tym dysponenta zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) w zakresie zgłaszania "wszelkich zmian danych" określonych w zezwoleniu (w tym danych dotyczących nazwy apteki, o ile została nadana – zob. art. 102 pkt 4 u.p.f.), z drugiej zaś – brak jest przepisu, który wyraźnie nakazuje adresatowi tego rodzaju zezwolenia występowanie w określonym terminie o jego zmianę w przypadku zmiany danych określonych w zezwoleniu, podczas gdy w odniesieniu do innych kategorii zezwoleń regulacje tego rodzaju obowiązują (np. co do zezwoleń na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej – zob. art. 78 ust. 1 pkt 13 u.p.f.). Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czy można w związku z tym stwierdzić, że adresat zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ma prawny obowiązek złożenia wniosku o zmianę zezwolenia w razie jakiejkolwiek zmiany danych objętych zezwoleniem (art. 102 u.p.f.), jeżeli brak w tym zakresie odpowiedniego unormowania. Odpowiedź na powyższe pytanie nie jest konieczna w przedmiotowej sprawie, albowiem skoro strona skarżąca kasacyjnie wystąpiła na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 i art. 102 pkt 4 u.p.f. z wnioskiem o zmianę zezwolenia w zakresie nazwy apteki, to tym samym dobrowolnie zainicjowała postępowanie w sprawie zmiany decyzji obejmującej treść przyznanego uprawnienia. W konsekwencji pozbawione relewancji staje się zagadnienie oceny istnienia podstawy prawnej obowiązku występowania o zmianę zezwolenia w powyższym zakresie, skoro kodeksowa podstawa powyższej zmiany (art. 155 k.p.a.) nie statuuje obowiązku występowania z wnioskiem o jej dokonanie. Podniesiony zarzut podlegał zatem oddaleniu jako bezzasadny. 9. Odmiennym i istotnym systemowo zagadnieniem jest natomiast problem związku art. 37ar, art. 99 ust. 2 i art. 102 z art. 107 ust. 2-2a u.p.f. w zakresie, w jakim ustawodawca postanowił, że w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych (punktów aptecznych) mają być ujawniane aktualne dane objęte tym zezwoleniem (zob. art. 107 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 101 ust. 1 pkt 1 i art. 102 pkt 1 u.p.f., art. 107 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 102 pkt 2-6 u.p.f.), a podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny jest obowiązany do przekazywania do właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego informacji o zmianie danych określonych w art. 107 ust. 2 pkt 1, 3-5, niezwłocznie po wystąpieniu zmiany (art. 107 ust. 2a u.p.f.), co – de lege lata – należałoby interpretować jako pośrednie wprowadzenie obowiązku występowania o zmianę danych zezwolenia, gdyż tylko na podstawie decyzji o zmianie zezwolenia możliwe jest zgłoszenie nowych danych celem ich wprowadzenia do rejestru zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych (punktów aptecznych). W takiej jednak sytuacji stosowanie ustanowionej w art. 155 k.p.a. instytucji fakultatywnej zmiany ostatecznych decyzji uprawniających nie jest właściwym środkiem prawnym realizacji obowiązku – niezależnie od niedokonania jego wyraźnego wyartykułowania w przepisach u.p.f. – złożenia wniosku o zmianę danych w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. art. 78 ust. 1 pkt 13 u.p.f.), gdyż złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest prawem tej strony, a nie jej obowiązkiem. W tym stanie rzeczy ustawodawca powinien rozważyć dokonanie nowelizacji przepisów u.p.f. w celu wprowadzenia odpowiedniej regulacji (np. analogicznej do art. 78 ust. 1 pkt 13 u.p.f.) w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. 10. Dokonując weryfikacji pozostałych zarzutów kasacyjnych (zarzuty nr 6,7,8 i 9 petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ze względu na zawarte w nich błędy konstrukcyjne oraz ich nieadekwatność treściową lub bezprzedmiotowość podlegają one formalnemu oddaleniu. 11. Wobec uwzględnienia części zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a sprawa, której dotyczy skarga – przekazaniu kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a.). Sąd ten, z zachowaniem zasady związania prawomocną wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a.), dokona ponownej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji. 12. Mając na względzie powyższe argumenty oraz działając na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzeniu od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwoty 1.080 (tysiąc osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2