III SA/Lu 627/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Kuna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 18 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi A. W.-P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ"), po rozpoznaniu odwołania K. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z dnia 13 sierpnia 2025 r., o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy: K. S. (dalej: "skarżący") złożył w dniu 30 lipca 2025 r. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wniosek dotyczył lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Z.. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia 13 sierpnia 2025 r. Prezydent odmówił skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na przekroczenie powierzchni normatywnej przedmiotowego lokalu. Organ wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, a osoby wskazane we wniosku nie zamieszkują pod wyżej wymienionym adresem. Metraż lokalu mieszkalnego wynosi 70,89 m2, natomiast maksymalna dopuszczalna powierzchnia normatywna dla jednej osoby wynosi 45,5 m2. Organ I instancji wskazał również, że nawet gdyby organ uwzględnił dwoje dzieci, to i tak wystąpiłby nadmetraż i świadczenie w postaci dodatku mieszkaniowego skarżącemu by nie przysługiwało. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Podniósł ponownie, iż w przedmiotowym lokalu mieszka z synem R. S. i córką R. S.. Fakt zameldowania syna i córki w przedmiotowym lokalu potwierdza fakt zwiększonego czynszu za wywóz śmieci, eksploatację budynku i pobór wody. Wskazał, że dzieci przyjeżdżają na wakacje i są zameldowane w tym mieszkaniu. Wskazał, że syn i córka kształcą się w Niemczech. Tym samym, w jego ocenie powierzchnia lokalu powinna być podzielona na trzy osoby. Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2025 r. utrzymywało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznając dodatek mieszkaniowy sprawdza się, czy osoba składająca wniosek spełnia określone przesłanki, tj. czy ma tytuł prawny do zajmowanego lokalu lub też zajmuje lokal bez tytułu prawnego, ale oczekuje na lokal zamienny lub socjalny (art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - Dz.U. z 2023 r., poz.1335, dalej też jako "ustawa"), czy ma określony dochód (art. 3) oraz czy powierzchnia zajmowanego lokalu nie przekracza ustalonej w ustawie powierzchni normatywnej (art. 5). Jeżeli przesłanki te są spełnione dodatek mieszkaniowy oblicza się zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1. Jak ustalono, skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje lokal mieszkalny o pow. 70,89 m2. Stosownie do art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) nie może przekraczać 35 m2 dla jednej osoby. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Aby dodatek mieszkaniowy mógł być przyznany, jedna osoba może zajmować lokal nie większy niż 45,50 m2. Tymczasem powierzchnia zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego wynosi 70,89 m2. Organ wyjaśnił, że znajdująca się w aktach sprawy mowa najmu z dnia 28 listopada 2017 r. świadczy, iż właścicielka lokalu (mieszkania) wynajmuje go skarżącemu. Mieszkanie to znajduje się przy ul. [...] w Z.. Z umowy tej nie wynika, aby powierzchnia wynajmowanego mieszkania została ograniczona. Podnoszona przez stronę okoliczność, że wraz z nim w przedmiotowym lokalu mieszkalnym mieszka także jego syn i córka nie znajduje potwierdzenia w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym z dnia 21 maja 2025 r., podczas którego skarżący potwierdził, że córka i syna mieszkają w Niemczech. Organ podkreślił, że sam fakt zameldowania na pobyt czasowy czy też stały nie potwierdza faktycznego miejsca zamieszkania w tym miejscu. Skarżący w odwołaniu sam przyznał, że w czasie "kontroli" przeprowadzonych przez MOPS dzieci nie przebywały w przedmiotowym mieszkaniu. Tym samym, zdaniem Kolegium, wniosek odwołującego się nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 5 ustawy, bowiem powierzchnia zajmowanego przez stronę lokalu przekracza ustaloną w ustawie powierzchnię normatywną. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Skarżący podkreślił m. in., że renta chorobowa, którą pobiera jest zbyt mała i nie wystarcza na utrzymanie skarżącego oraz dzieci i pokrycie bieżących opłat. Zdaniem skarżącego okoliczności związane z "nieuczciwym aresztowaniem" nie pozostają bez wpływu w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Pismem z dnia 7 grudnia 2025 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Do pisma dołączono aneks z dnia 6 grudnia 2025 r. do umowy najmu z dnia 28 listopada 2017 r. Z przedłożonej umowy wynika, że skarżący wynajmuje od 1 maja 2025 r. tylko do 40 m2 powierzchni lokalu przy ulicy [...] w Z.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Kontroli sądu poddana została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 18 września 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2025 r., mocą, której odmówiono skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, regulującej zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1 ustawy). Ustawa uzależnia nabycie prawa do dodatku mieszkaniowego od spełnienia określonych w niej kryteriów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach. Bezspornym jest, że skarżący zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w Z., na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 28 listopada 2017 r. z A. F. (matką skarżącego) na czas nieokreślony. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego od spełnienia innych jeszcze warunków, w tym określonego w niej kryterium dochodowego (art. 3 ustawy) oraz powierzchni normatywnej lokalu (art.5 ustawy). Niespełnienie któregokolwiek z nich wyklucza uwzględnianie wniosku. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie: 1) jednoosobowym - 40%, 2) wieloosobowym - 30% - przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6. W okolicznościach niniejszej sprawy organy odmówiły skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na niespełnienie warunku normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby; 40 m2 - dla 2 osób; 45 m2 - dla 3 osób; 55 m2 - dla 4 osób; 65 m2 - dla 5 osób; 70 m2 - dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2. Według art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Powołane przepisy w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego otrzymania jest, jak już wskazano, łączne spełnienie przesłanek, do których oprócz posiadania jednego z wymienionych w ustawie tytułów do lokalu, zalicza się osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa oraz zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego, a także określony w ustawie poziom wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego w relacji do dochodu w gospodarstwie domowym wnioskodawcy. W stanie faktycznym sprawy pozostaje poza sporem, że lokal mieszkalny przy ul. [...] w Z., w którym zamieszkuje skarżący, ma powierzchnię 70,89 m2. Bezsprzecznie taka wielkość powierzchni przekracza powierzchnię normatywną przewidzianą w przepisach ustawy w odniesieniu do gospodarstwa jednoosobowego, w tym także przy uwzględnieniu dopuszczalnego zwiększenia przewidzianego w art. 5 ust. 5 ustawy (45,50 m2 dla jednej osoby). Jednocześnie z akt spawy nie wynika, aby w sprawie zachodziły przesłanki do powiększenia normatywnej powierzchni w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten stanowi, że normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku inwalidzkim lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Normatywną powierzchnię powiększa się niezależnie od liczby członków gospodarstwa domowego. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualnie Dz. U. z 2025 r. poz. 913, ze zm.). W ocenie sądu rozstrzygając w niniejszej sprawie organy zasadnie przyjęły również, że powierzchnia użytkowa zajmowana przez skarżącego odpowiada powierzchni całego lokalu wynoszącej 70,89 m2. Bez wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji musi pozostawać dołączony na etapie postępowania sądowego aneks do umowy najmu z dnia 28 listopada 2017 r., sporządzony w dniu 6 grudnia 2025 r. Skarżący nie może bowiem zapominać, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Oznacza to, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bez wątpienia organy orzekające w niniejszej sprawie nie dysponowały, bo nie mogły dysponować dołączonym do akt sądowych aneksem, który został sporządzony już po podjęciu przez nich rozstrzygnięcia. Z umowy najmu, którą dysponowały organy nie wynikało zaś, aby powierzchnia wynajęta skarżącemu została w jakikolwiek sposób ograniczona. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego żadnych innych dowodów co do powierzchni wynajmowanego lokalu nie przedłożył. Dlatego też wyprowadzona przez organy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ocena w tym zakresie jest prawidłowa. W świetle powyższego okoliczności tej nie zmienia zawarty w dołączonym aneksie zapis, z którego wynika, że skarżący miał dysponować ograniczonym metrażem od 1 maja 2025 r. Brak było zatem podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy przepisu art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym w wypadku najmu albo podnajmu części lokalu mieszkalnego za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe najemcy albo podnajemcy uważa się powierzchnię zajmowanych pokoi, wynikającą z umowy najmu lub podnajmu, oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych znajdujących się w tym lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego najemcy albo podnajemcy do liczby osób zajmujących cały lokal. Akta sprawy nie dają również podstaw do przyjęcia twierdzeń skarżącego, iż skarżący w przedmiotowym lokalu zamieszkuje wraz z synem i córką, a zatem, że organ powinien uwzględnić normatywną powierzchnię użytkową właściwą dla 3 osób, które pozostają w gospodarstwie domowym. Zgodnie z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, samodzielnie zajmującą lokal mieszkalny albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (...). Trafnie przy tym organ odwoławczy zauważył, że sam fakt zameldowania na pobyt czasowy czy też stały nie potwierdza faktycznego miejsca zamieszkania w tym miejscu. Zameldowanie jest bowiem instytucją prawa administracyjnego wynikająca z przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2025 r. poz. 274 ze zm.), natomiast zamieszkiwanie jest okolicznością faktyczną. Zgodnie z art 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm., dalej "k.c") miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu przesłanek tej regulacji świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem, gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Przyjęte w art. 25 k.c. pojęcie miejsca zamieszkania jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Wbrew stanowisku skarżącego z akt sprawy nie wynika, aby dzieci skarżącego tylko okresowo przebywały poza miejscem zamieszkania, co pozwalałoby uznać w świetle powyższego, że ich pobyt w lokalu przy ul. [...] w Z. tej trwałości nie utracił. Wręcz przeciwnie z akt sprawy i twierdzeń samego skarżącego wyprowadzić należy wnioski, że dzieci skarżącego na trwale przebywają poza wyżej wymienionym lokalem, a ich pobyt w tym lokalu jest tylko okresowy, a więc nie można przyjąć spełnienia przesłanki gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych – stałego zamieszkiwania i gospodarowania. Skarżący w postępowaniu administracyjnym przyznał, jego dzieci kształcą się poza granicami kraju i przebywają w mieszkaniu przy ul. [...] w Z. w okresie wakacji. Także w trakcie przeprowadzonego w dniu 21 maja 2025 r. wywiadu środowiskowego stwierdzono, że dzieci skarżącego mieszkają w Niemczech i potwierdzono nieobecność dzieci w lokalu zamieszkiwanym przez skarżącego. W świetle powyższego uprawniona jest ocena organów o braku podstaw do uwzględnienia dzieci skarżącego w ramach liczby osób w gospodarstwie domowym zamieszkałych w przedmiotowym lokalu. W konsekwencji prawidłową jest ocena materiału dowodowego dokonana przez Kolegium, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a powierzchnia zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego (70,89 m2) przekracza normatywna powierzchnię przewidzianą dla 1 osoby w art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zajmowana przez skarżącego powierzchnia użytkowa znacznie przekracza powierzchnię normatywną, co w świetle powołanych przepisów ustawy wyklucza możliwość przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Słusznie przy tym zauważa organ I instancji, że nawet gdyby hipotetycznie uwzględnić dwoje dzieci skarżącego i przyjąć, że mamy do czynienia z trzyosobowym gospodarstwem domowym, to i tak świadczenie w postaci dodatku mieszkaniowego skarżącemu by nie przysługiwało, ponieważ nadal normatywna powierzchnia użytkowa lokalu zostałaby przekroczona (zgodnie z przepisami dla trzech osób nie może ona przekraczać 45 m2 x 30%, co daje powierzchnię 58,5 m2). Tym samym w stanie faktycznym sprawy wniosek skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie mógł być uwzględniony z uwagi na przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Dla porządku tylko wskazać należy, że sprawa skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest kolejną ze spraw zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, a argumentacja skarżącego co do osób zamieszkujących w przedmiotowym lokalu była rożna (np. w sprawie III SA/Lu 210/25 skarżący twierdził, że w tym lokalu zamieszkuje wraz z synem). Bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji pozostają zarówno okoliczności dotyczące powstania zaległości w opłatach z tytułu utrzymania nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], jak i sprawa pozbawienia skarżącego wolności. Wyliczenie dodatku mieszkaniowego nie zależy od uznania organu orzekającego, jest to wyliczenie stricte matematyczne według powołanych już na wstępie przesłanek z ustawy o dodatkach mieszkaniowych. To, że treść rozstrzygnięcia organów nie odpowiada oczekiwaniom strony nie oznacza wadliwości podjętego rozstrzygnięcia. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa i ich wykładni. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt I wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku uzasadniają przepisy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2026 r. poz. 87). Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (480 zł). Zgodnie z § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia, kwota przyznanego wynagrodzenia podlegała podwyższeniu o kwotę podatku od towarów i usług (110,40 zł).