V SA/Wa 1123/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Iwona Kozłowska, , Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na interpretację indywidualną Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2020 r., nr BON.III.5225.11.2.2019.APM w przedmiocie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oddala skargę. Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargi R. K. (dalej: "Skarżący", "Strona" lub "Wnioskodawca") jest decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") nr BON.III.5225.11.2.2019.APM z 15 grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezesa PFRON") w zakresie pisemnej interpretacji przepisów prawa. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 7 czerwca 2019 r., uzupełnionym 27 czerwca 2019 r., R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w L., działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292) wystąpił do Prezesa Zarządu PFRON o udzielenie pisemnej interpretacji w zakresie stosowania przepisów art. 21 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172). Wnioskodawca przedstawił następujący stan faktyczny: Wnioskodawca jako osoba fizyczna (przedsiębiorca wpisany do CEIDG pod nr NIP: [...]) prowadzi następujące placówki oświatowe: 1. Od 2001 r. - działalność oświatową jako [...], wpisana do ewidencji niepublicznych szkół i placówek Wydziału Oświaty w L. pod nr [...], działalność figuruje jako jedyna w CEIDG, zarejestrowana również jako działalność gospodarcza. Jest to działalność jednoosobowa. Wnioskodawca jest lektorem języka obcego, zatrudnienie w przeliczeniu na pełne etaty wynosi zero od wielu lat. 2. Od 2011 r. - Przedszkole [...], wpisane do ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych Gminy K. pod nr [...]. Obecnie zatrudnienie w przeliczeniu na pełne etaty wynosi 13,75. 3. Od 2012 r. - [...] w S., wpisana do ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych Gminy K. pod nr [...]. Obecnie zatrudnienie w przeliczeniu na pełne etaty wynosi 18,625. W związku z powyższym we wniosku zwrócono się o rozstrzygnięcie następującej kwestii: 1. Czy pomimo faktycznego prowadzenia przez pracodawcę trzech wyodrębnionych placówek oświatowych ([...], [...] oraz [...]) wnioskodawca winien być traktowany jako jeden pracodawca uprawniony do zastosowania obniżonego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 2 %. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2 - 5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Pracodawcy wskazani w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji (dotyczy to publicznych i niepublicznych uczelni, publicznych i niepublicznych szkół, publicznych i niepublicznych przedszkoli, publicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz placówek opiekuńczo - wychowawczych, regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych, placówek resocjalizacyjnych, publicznych i niepublicznych żłobków, a także klubików dziecięcych) – mają obowiązek dokonywać wpłat na rzecz PFRON z tytułu nieosiągnięcia 2-procentowego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w jednostkach, o których mowa w ust 2b, oblicza się jako sumę wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych i podwojonego wskaźnika dzieci, wychowanków, uczniów, studentów lub słuchaczy będących osobami niepełnosprawnymi i uczących się lub studiujących w ramach ogólnie obowiązujących w danej jednostce regulaminów nauczania lub studiowania. Wskaźnik dzieci, wychowanków, uczniów, studentów lub słuchaczy niepełnosprawnych, o których mowa w art. 21 ust 2c ustawy o rehabilitacji, oznacza ich udział procentowy w liczbie ogółem odpowiednio dzieci, wychowanków, uczniów, studentów lub słuchaczy, według stanu w roku ubiegłym. Z wpłat zwolnieni są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi odpowiednio 6% lub 2%. Ustalenie osiągania bądź nieosiągania tego wskaźnika następuje co miesiąc. W świetle orzecznictwa sądowego pracodawcą jest m.in.: - zespół szkół (art. 3 Kodeksu pracy), a szkoła podstawowa i gimnazjum nie mające zdolności zatrudniania pracowników stanowią jedynie miejsce (placówkę) wykonywania pracy (wyrok SN z dnia 21 czerwca 2011 r., III PK 80/10), - przedsiębiorca, który jako osoba fizyczna prowadzi działalność na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś prowadzone przez niego przedsiębiorstwo jako zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej (art. 551 Kodeksu cywilnego) [wyrok SN z dnia 22 sierpnia 2003 r., I PK 284/02]. Wnioskodawca uważa, że pomimo faktycznego prowadzenia trzech wyodrębnionych organizacyjnie placówek oświatowych winien być traktowany jako jeden pracodawca i jeden podmiot osiągający wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych na poziomie minimum 2%. Zgodnie z art. 168 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 1148), osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Uzyskanie przedmiotowego wpisu wymaga spełnienia wielu warunków wynikających z przepisów odrębnych. Zdaniem wnioskodawcy, o spełnieniu kryterium zakwalifikowania do "szkół" w rozumieniu przepisów Prawa oświatowego przez Szkołę [...] świadczy umieszczenie jej w rejestrze Systemu Informacji Oświatowej oraz w ewidencji szkół i placówek oświatowych Wydziału Oświaty Urzędu Miasta w L. Ponadto, Szkoła [...] korzysta ze zwolnienia podmiotowego z podatku od nieruchomości, charakterystycznego dla szkół publicznych i niepublicznych z mocy prawa. Wobec powyższego, zdaniem Wnioskodawcy, w zakresie dokonywania wpłat na PFRON zastosowanie wobec niego znajdzie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. znak: DW.400.8.2019.RCZ DW.67.2019 stwierdził, że zaprezentowane we wniosku stanowisko w zakresie przedstawionego pytania jest nieprawidłowe. Wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, Strona w ramach prowadzonej przez siebie działalności prowadzi – oprócz "szkół", które spełniają kryteria określone w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji - Szkołę [...], która jest niepubliczną placówką kształcenia ustawicznego, funkcjonującą na podstawie wpisu do ewidencji szkół i niepublicznych placówek Kuratorium Oświaty w L. pod nr [...]. Podkreślił, że ustawa o rehabilitacji w art. 21 ust. 2b przewiduje preferencje w sposobie rozliczania się z PFRON w stosunku do szkół, nie zaś w stosunku do niepublicznych placówek kształcenia ustawicznego. Wskazał, że pracodawca chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji nie może prowadzić działalności w innym zakresie niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie. Przepisy ustawy o rehabilitacji nie przewidują również proporcjonalnego rozliczania wpłat. Jeśli pracodawca nie spełnia w całości warunków określonych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, zastosowanie znajduje przepis art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. W tej sytuacji nie ma znaczenia fakt, że pracownicy zatrudnieni przez pracodawcę świadczą pracę tylko w prowadzonych przez niego jednostkach, o których mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Zaskarżoną obecnie decyzją BON.III.5225.11.2.2019.APM z 15 grudnia 2020 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON. Zaakceptował ja w całości pod względem faktycznym i prawnym. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na wskazane orzeczenie sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426) w związku z art. 3 ustawy z dnia z dnia 26 czerwca Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz.1320) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Skarżący nie jest "pracodawcą" w rozumieniu tego przepisu, zaś status ten przysługuje jednostkom, które Skarżący prowadzi; 2. art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji w związku z art. 3 pkt 1) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r.1327) w związku z art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646) poprzez ich błędną wykładnię, nie uwzględniającą zasady "przyjaznej pro-przedsiębiorczej wykładni prawa", polegającą na przyjęciu, iż Skarżący prowadzi działalność, która nie jest właściwa szkole, a w konsekwencji nie podlega dyspozycji tego przepisu podczas, gdy działalność Skarżącego spełnia kryteria uznania jej za działalność szkoły, w rozumieniu tego przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i zobowiązanie organu do wydania interpretacji indywidualnej godnej ze stanowiskiem Strony. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292) przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (ust. 2 ww. artykułu). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (ust. 3 ww. artykułu). Zgodnie z art. 34 ust. 5 ww. ustawy udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest, czy Skarżący jest pracodawcą uprawnionym do korzystania z preferencyjnych zasad obliczana wysokości miesięcznych wpłat na rzecz PFRON wskazanych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Poza sporem przy tym jest, że Skarżący prowadzi działalność oświatową jako: - "[...]", wpisana do ewidencji niepublicznych szkół i placówek Wydziału Oświaty w L. pod nr [...] jako – co istotne – niepubliczna placówka kształcenia ustawicznego; - Przedszkole [...], - [...]. Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w art. 2 stanowi m.in., że: "System oświaty obejmuje: 1) przedszkola (...) 2) szkoły (...) 3) placówki oświatowo-wychowawcze (...) 4) placówki kształcenia ustawicznego oraz centra kształcenia zawodowego (...) 5) placówki artystyczne (...) (...)" Z preferencyjnych zasad obliczania wysokości miesięcznych wpłat na PFRON zgodnie z treścią art. 21 ust. 2b uprawnieni są pracodawcy prowadzący publiczne i niepubliczne uczelnie, publiczne i niepubliczne szkoły, publiczne i niepubliczne przedszkola, publiczne i niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego oraz placówki opiekuńczo - wychowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, interwencyjne ośrodki preadopcyjne, placówki resocjalizacyjne, publiczne i niepubliczne żłobki, a także klubiki dziecięce. Przepis ten nie stanowi, że preferencje takie przysługują pracodawcom prowadzącym placówki kształcenia ustawicznego oraz centra kształcenia zawodowego. Poza sporem jest, że Skarżący jest pracodawcą prowadzącym - obok niepublicznych szkoły i przedszkola - niepubliczną placówkę kształcenia ustawicznego (por. wpis do ewidencji niepublicznych szkół i placówek Wydziału Oświaty w L. pod nr [...], zgodnie z którym [...] to niepubliczna placówka kształcenia ustawicznego). Wbrew zarzutom skargi ani Prezes PFRON, ani Minister nie stwierdzili przy tym, że Skarżący nie jest jednym pracodawcą prowadzącym 3 odrębne placówki oświatowe, ale że nie jest pracodawcą uprawnionym do korzystania z preferencyjnych zasad wskazanych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji z uwagi na prowadzenie także placówki nie wskazanej w tym przepisie. Sąd stwierdza, że stanowisko organów jest prawidłowe a zarzuty skargi pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z preferencji wskazanych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji uprawnieni są bowiem jedynie pracodawcy prowadzący enumeratywnie wymienione w tym przepisie formy działalności w ramach systemu oświaty. Katalog ten jest zamknięty, nie obejmuje przy tym m.in. placówek kształcenia ustawicznego oraz centrów kształcenia zawodowego (wskazanych w art. 2 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe, podobnie jak licznych innych wymienionych w art. 2 form działalności oświatowej). Pracodawca chcący skorzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust 2b ustawy o rehabilitacji nie może zatem prowadzić działalności także w innym zakresie niż określony w przywołanym przepisie. Przepisy ustawy o rehabilitacji nie przewidują bowiem proporcjonalnego rozliczania wpłat. Oznacza to, że jeśli pracodawca nie spełnia w całości warunków określonych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, zastosowanie do niego znajduje przepis art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Wniosek przeciwny stanowiłby wynik rozszerzającej wykładni dotyczącej wyjątku, co byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami interpretacji prawa. W realiach sprawy oznacza to, że jurydycznie irrelewantna pozostaje okoliczność, że pracownicy Strony świadczą pracę jedynie w prowadzonych przez niego jednostkach, o których mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Treść art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji nie pozostawia przy tym wątpliwości co do treści normy prawnej (brak możliwości skorzystania z preferencji przez pracodawcę prowadzącego inną działalność oświatową niż wymieniona w zamkniętym katalogu tej jednostki redakcyjnej). Tym samym nie mógł być skuteczny formułowany w skardze zarzut naruszenia art. 11 Prawa przedsiębiorców. Tożsamy sposób interpretacji art. 21b ust. 2b ustawy o rehabilitacji był już dokonywany przez sądy administracyjne (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 września 2017 r. w spawach o sygn. akt III SA/Wa 2778/16, III SA/WA 2779/16 i kontrolujące je wyroki NSA z 17 września 2020 r. w sprawach II FSK 1006/18 i II FSK 1313/18). Sąd nie stwierdza zatem, by kontrolowana decyzja naruszała art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 3 Kp oraz art. 21 ust. 2b w związku z art. 11 Prawa przedsiębiorców. Żaden z zarzutów skargi nie jest zasadny. Nie stwierdzono także z urzędu innych uchybień nakazujących wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalono.