II SA/Wr 804/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Asesor WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu Ś. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wynajem lokalu mieszkalnego i lokali użytkowych położonych w Ś. A. N. [...] na okres dłuższy niż trzy lata orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem W dniu [...]r. Rada Powiatu Ś. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wynajem lokalu mieszkalnego i lokali użytkowych położonych w Ś. A. N. [...] na okres dłuższy niż trzy lata. W podstawie prawnej uchwały Rada Powiatu Ś. powołała się na art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91 poz. 578 ze zm./. W § 1 uchwały postanowiono wyrazić zgodę na wynajem lokali użytkowych położonych w Ś. A. N. [...] na okres nie oznaczony: 1. D. Bibliotece Pedagogicznej we W., 2. Miedzyzakładowej Pracowniczej Kasie Zapomogowo-Pożyczkowej Pracowników Oświaty w Ś., 3. Ś. Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej w Ś., 4. Związkowi Nauczycielstwa Polskiego w Ś., 5. Komisji Miedzyzakładowej NSZZ "Solidarność". Pracowników Oświaty i Wychowania Ziemi Ś. w Ś. na pomieszczenia biurowe. Natomiast w § 2 wyrażono zgodę na wynajem lokalu mieszkalnego, położonego w Ś. A. N. [...] na okres nie oznaczony A. W. W § 3 upoważniono zaś Zarząd Powiatu w Ś. do określenia zasady wynajmu lokalu mieszkalnego i lokali użytkowych. W § 4 powierzono Zarządowi Powiatu w Ś. wykonanie uchwały a w § 5 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze na tę uchwałę Wojewoda D. podniósł: Uchwała wpłynęła do organu nadzoru dnia [...]r. W sposób istotny narusza ona art. 12 pkt 8 lit. a w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578/. W podstawie prawnej uchwały Rada powołała się na art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem organu nadzoru z przepisu tego nie wynika kompetencja do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o wspomnianej powyżej treści. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższy przepis został skonstruowany odmiennie niż odpowiadający mu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 z póź. zm./ czy też art. 18 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. Nr 91, poz. 576/. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie z art. 18 pkt 19 ustawy o samorządzie województwa do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą sejmiku województwa. W przypadku obydwu zacytowanych przepisów znalazło się upoważnienie dla rady gminy i sejmiku województwa do udzielania zgody na dokonanie przez zarząd czynności wymienionych w tych przepisach w wypadku gdy rada i sejmik nie podejmą stosownych uchwał w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi. Takiego zapisu nie ma w ustawie o samorządzie powiatowym stwierdzić więc należy, że ustawa nie przyznała radzie powiatu kompetencji do wyrażania zgody w kwestii sposobu dysponowania poszczególnymi nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu powiatowego. Art. 12 pkt 8 lit. a ustawy wskazuje jedynie kompetencję dla podjęcia uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata. Tym samym uznać należy, że do dokonania wszystkich czynności z zakresu obrotu nieruchomościami powiatowymi, w tym także do ich wynajmowania, upoważniony jest na mocy art. 32 ust. 2 pkt 4 /a także art. 25 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm./ zarząd powiatu. W związku z powyższym Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 pkt 18 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, nie miała prawa do wiążącego wyrażenia zgody na wynajęcie przez Powiat nieruchomości. Tym samym niniejszą skargę uznać należy za zasadną. Stąd też Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności omawianej uchwały. W odpowiedzi na skargę Powiat Ś. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z analizy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że do wyłącznej kompetencji rady należy wyrażenie zgody na wydzierżawienie lub wynajmowanie nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata. Wynika to z wykładni językowej gdzie ustawodawca grupuje dwa rodzaje spraw, używając spójnika łącznego "oraz", który odnosi się do rzeczownika w zdaniu współrzędnym "nieruchomość". Sprawy te pozostawia do wyłącznej kompetencji rady tj.: - zasad nabywania, obciążania i zbywania nieruchomości oraz - ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata. Czynności te przekraczają zakres zwykłego zarządu i muszą należeć do kompetencji Rady Powiatu. Pozostałe sprawy wiążą się ze zwykłym zarządem jako gospodarowanie mieniem powiatu i zostały uregulowane przez ustawodawcę w art. 32 ust 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Inne traktowanie sprawy byłoby także sprzeczne z wykładnią logiczną. Skoro ustawodawca uznałby, że załatwianie tych spraw należy do kompetencji zarządu zapis art. 12 pkt. 8 lit. a byłby pozbawiony sensu. Należy ponadto stwierdzić, iż wszystkie ustawy samorządowe jednakowo regulują powyższe kwestie i pomimo niewielkiej różnicy w samym zapisie kompetencje te oddają radom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm./. Ustawa ta jednak utraciła moc z chwilą wejścia w życie, z dniem 1 stycznia 2004r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1271 /art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1271/. Art. 97 § 1 tych Przepisów wprowadzających /.../ stanowi, że "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W świetle przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 poz. 1269/ Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności decyzji z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, chyba że wynika to z przepisu prawa. Pismem z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda D. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu w Ś. Skarga została oparta na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm./, który stanowi, że "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego." Organ nadzoru jakim jest Wojewoda może zaskarżyć określony akt organu jednostki samorządu terytorialnego jeśli utraci kompetencje do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego /art. 81 cyt. ustawy/. Organ nadzoru i Sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały jeśli istotnie narusza ona przepis prawa. Dotyczy to w równym stopniu sytuacji, w której zamiast stwierdzenia nieważności uchwały Sąd stwierdzi, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Dzieje się tak w przypadku jeśli od chwili jej podjęcia upłynie 1 rok /art. 82 cytowanej ustawy/. Istotnie naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych, nie pokrywa się w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Należy przyjąć, iż w niniejszym przypadku podjęta uchwała w taki właśnie sposób narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Uchwała ta bowiem została oparta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578 z póź. zm./. Przepis ten stanowi "Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących; zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W toku badania legalności uchwały Rady Powiatu Ś. z dnia [...]r. [...] w sprawie wyrażenia zgody na wynajem lokalu mieszkalnego i lokali użytkowych położonych w Ś. A. N. 14 na okres dłuższy niż trzy lata, organ nadzoru stwierdził, że w sposób istotny narusza ona art. 12 pkt 8 lit. a w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 3 wyżej powołanej ustawy. Zdaniem bowiem organu nadzoru z przepisu art. 12 pkt 8 lit. a ustawy nie wynika kompetencja do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o wspomnianej powyżej treści. Przepis ten został bowiem skonstruowany odmiennie niż odpowiadający mu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 1996r. Nr 13 poz. 74 z póź. zm./ czy też art. 18 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa /Dz.U. Nr 91 poz. 576/. W przypadku tych przepisów znalazło się upoważnienie dla rady gminy i sejmiku województwa do udzielenia zgody na dokonanie przez zarząd czynności wymienionych w tych przepisach w wypadku gdy rada i sejmik nie podejmą stosownych uchwał w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi. Organ nadzoru trafnie stwierdził, że takiego postanowienia nie ma w ustawie o samorządzie powiatowym. Przepis art. 12 pkt 8 lit. a wskazuje jedynie kompetencje do podjęcia uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi powiatu. Tymczasem postanowienia uchwały zakwestionowane przez Wojewodę D. sprowadzające się w istocie rzeczy do rozstrzygnięć indywidualnych, nie mieszczą się w pojęciu tego rodzaju zasad. Trzeba zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, iż zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych, określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 1990r. o samorządzie gminnym regulują sposób załatwienia spraw danego rodzaju, mają więc uniwersalny charakter i dlatego nie mogą być adresowane do sprawy oznaczonej pod względem podmiotowym, gdyż w drodze stanowienia zasad nie załatwia się spraw indywidualnych /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2001r. I SA 981/01, LEX nr 53963/. Tym samym uznać należy, że do dokonania wszystkich czynności z zakresu obrotu nieruchomościami powiatowymi, w tym także do ich wynajmowania upoważniony jest na mocy art. 32 ust. 2 pkt 3 /a także art. 25 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarowaniu nieruchomościami, Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm./ zarząd powiatu. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym "Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu". Z kolei art. 25 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. Nr 115 poz. 741 z póź. zm./ stanowi, że "Powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu /.../". W świetle powołanych unormowań nie budzi wątpliwości, że ustawodawca powierzył zarządowi powiatu podejmowanie czynności z zakresu gospodarowania mieniem powiatu w czym mieści się m.in. wynajmowanie nieruchomości. Trafnie też organ nadzoru zauważył, iż art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym odbiega sformułowaniem chociażby art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W art. 12 pkt 8 lit. a cytowanej ustawy przyznano radzie powiatu, wyłącznie kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami powiatu. W ocenie Sądu powołana w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały norma art. 12 pkt 8 lit. a, ustawy o samorządzie powiatowym nie dawała radzie powiatu kompetencji do wiążącego wyrażenia zgody na wynajem, konkretnym podmiotom, nieruchomości. W tym przypadku należy stwierdzić, że zaskarżoną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należało orzec jak w sentencji wyroku. Sądu nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały, zważywszy znaczny upływ czasu od jej podjęcia, a także możliwość ewentualnego rozwiązania umów najmu lokali użytkowych i mieszkalnego wymienionym wcześniej osobom / art. 152 – Prawo o postępowaniu /.../ /.