II SAB/Wa 3/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie Asesor WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr), Protokolant Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę W dniu 16 grudnia 2002r. M. B. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. Zażądał informacji na temat tego, czy W. O. - Wójt Gminy L., zamieszkały w T., posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do pracy? W uzasadnieniu wniosku podał, że ustawa o wyborze wójta zezwala na ujawnienie tego typu danych. Ponadto jako mieszkaniec Gminy i wyborca ma pełne prawo żądać wszelkich informacji dotyczących osoby ubiegającej się o stanowisko w organach samorządu terytorialnego. W odpowiedzi z dnia 18 grudnia 2002r. Administrator Bezpieczeństwa Informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. poinformował M. B., że odmawia udostępnienia wnioskowanych danych. Powołując się na treść art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) organ stwierdził, że brak jest zgody osoby, której dane dotyczą, oraz że nie została wskazana we wniosku podstawa prawna upoważniająca do uzyskania tego rodzaju informacji. W dniu 3 stycznia 2003r. M. B. skierował do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. pismo, w którym zarzucił, że odmowa udzielenia informacji w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie ma w tej sprawie prawnego uzasadnienia, gdyż na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ winien pozytywnie załatwić jego wniosek. W konkluzji zawarł, że oczekuje niezwłocznej informacji albo decyzji odmawiającej zgodnie z wymogami Kpa.. W piśmie z dnia 14 stycznia 2003r. Administrator Bezpieczeństwa Informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko dodając w uzasadnieniu, że wskazana we wniosku podstawa prawna, tj. art. 6 ust. 2 pkt d ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) nie jest właściwą podstawą do uzyskania żądanych informacji, ponieważ nie stanowią one informacji publicznych związanych z funkcjonowaniem władzy publicznej czy też innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Wskazał ponadto na art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, który jednoznacznie zabrania przetwarzania danych ujawniających m.in. dane o stanie zdrowia bez zgody osoby zainteresowanej, albowiem należą one do tzw. danych wrażliwych podlegających szczególnej ochronie, a ich przetwarzanie jest dopuszczalne w przypadkach wskazanych w ust. 2 tego artykułu. Udzielone przez Oddział ZUS we W. odpowiedzi doprowadziły do wystąpienia skarżącego z pismem do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej o podjęcie czynności w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością Zakładu. Pismo to zostało przekazane zgodnie z właściwością do Centrali Zakładu. Departament Ochrony Informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 4 kwietnia 2003r., w ślad za pismami Oddziału, przedstawił skarżącemu informację o przeszkodach prawnych, które uniemożliwiają pozytywne załatwienie jego wniosku. Wyrażając swoją dezaprobatę wobec takiego stanowiska, M. B. pismem z dnia 22 kwietnia 2003r. zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zażądał od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydania decyzji administracyjnej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 6 maja 2003r. Centrala Zakładu przekazała sprawę do załatwienia Oddziałowi ZUS we W.. Oddział pismem z dnia 14 maja 2003r. zajął stanowisko takie, jak na początku sprawy ze wskazaniem, że na gruncie obowiązującego prawa nie jest władny jako organ wydać decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia danych będących przedmiotem wniosku M. B.. Podkreślił, że sprawa nie może zostać rozpatrzona na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, gdyż ta ostatnia przewiduje dalej idącą ochronę danych osobowych. Wskazał także, że będąc administratorem danych nie został upoważniony mocą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do prowadzenia postępowania i orzekania w sprawach udostępniania danych osobowych. Zasady i tryb udostępniania danych osobowych regulują przepisy rozdziału 2, art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, w świetle których jedynym organem upoważnionym do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach dotyczących danych osobowych jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, który z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej nakazuje administratorowi danych, w drodze decyzji administracyjnej, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych. Ponadto art. 22 ustawy wskazuje na stosowanie przepisów Kpa. przez GIODO, a nie przez administratora danych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2003r. M. B. zarzucił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia informacji o osobie. Podniósł, że organ odmawiając udostępnienia informacji powinien wydać decyzję administracyjną w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji lub wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, iż nieprawdą jest, że Zakład nie udzielił skarżącemu odpowiedzi. Wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych Oddział ZUS we W. rozpatrzył na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych i uznał art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych za niewystarczającą podstawę prawną do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji. W dniu 18 grudnia 2002r. zostało wysłane pismo o odmowie udostępnienia danych z podaniem podstawy prawnej i uzasadnieniem. ZUS zwrócił uwagę, że późniejsza korespondencja wskazuje, iż M. B. spodziewał się wydania decyzji administracyjnej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Zakładu była to ewidentna zmiana stanowiska skarżącego, do której organ pismami z dnia 14 stycznia 2003r. oraz 14 maja 2003r. ustosunkował się. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał ponadto na treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i zaznaczył, że ZUS nie prowadzi zbiorów informacji o tym, kto jest osobą publiczną i czy dana osoba wykonuje funkcje publiczne, ponieważ dla realizacji statutowych zadań takie dane są zbędne. W konsekwencji Zakład uznał, że informacja o tym, czy W. O. - Wójt Gminy L. posiada lub nie posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do pracy, nie jest informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy. Powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy stwierdził, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji powstaje wówczas, gdy przedmiotem odmowy udostępnienia jest informacja publiczna. W związku z tym, ZUS nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej, a odpowiedzi na wszystkie pisma skarżącego zostały udzielone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że w związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawa z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998r. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) określiła Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako "państwową jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną", której w zakresie prowadzonej działalności "przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej" - art. 66 ust. 1 i 4 ustawy. W systematyce ustawy jest to pierwszy przepis w rozdziale 7 zatytułowanym "Zakład Ubezpieczeń Społecznych", statuujący fundamenty ustrojowe tej instytucji, a zatem dotyczący wszystkich dalszych regulacji, szczegółowo określających jej sposób funkcjonowania. Stosownie do treści art. 67 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, w skład Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wchodzi Centrala i terenowe jednostki organizacyjne. W skład Centrali Zakładu wchodzi także Biuro Rent Zagranicznych powołane do realizacji umów międzynarodowych w zakresie ubezpieczeń społecznych (ust. 2). Działalnością Zakładu kieruje Prezes (art. 73 ust. 1) . Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999r. Nr 80, poz. 914 z późn. zm.) Prezes Zakładu kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz, przy pomocy Zarządu Zakładu, głównego inspektora kontroli Zakładu, naczelnego lekarza Zakładu, dyrektorów komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i dyrektorów oddziałów. Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania przy pomocy: komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i terenowych jednostek organizacyjnych (ust.6). Do kompetencji Zarządu Zakładu należą zaś sprawy określone w art. 74 ust. 2 i 3 ustawy (§ 4). Zarząd Zakładu działa kolegialnie i realizuje zadania należące do zakresu jego działania również przy pomocy komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i terenowych jednostek organizacyjnych (§ 5 ust. 1). Przenosząc powyższe ustalenia prawne na grunt okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że M. B. domagał się udzielenia informacji ze zbioru danych osobowych bezpośrednio od terenowej jednostki organizacyjnej ZUS, tj. Oddziału ZUS we W., natomiast skargę do Sądu skierował przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Jakkolwiek z punktu widzenia podmiotowości skargi nie ma to znaczenia, bo w istocie chodzi o ten sam organ, to jednak przy ocenie jej zasadności nie pozostaje bez wpływu. Istotą niniejszej sprawy jest bowiem zarzut bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych polegającej na nieudzieleniu skarżącemu informacji o osobie w zakresie określonym w przedstawionym przez niego pytaniu. Abstrahując zupełnie od merytorycznej zawartości udzielonych przez ZUS odpowiedzi podkreślić należy, że zarówno na szczeblu terenowym, jak i centralnym trudno mówić o bezczynności organu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ramach opisanej powyżej struktury organizacyjnej funkcjonuje jako całość, jednakże fakt wyodrębnienia terenowych jednostek organizacyjnych wskazuje na potrzebę realizacji zadań w ramach tzw. właściwości miejscowej. Dlatego też oddziały ZUS funkcjonujące w terenie zostały wyposażone w odpowiedni zakres kompetencyjny, który umożliwia pracę każdego z nich w takim wymiarze, w jakim jest to konieczne dla sprawnej obsługi systemu ubezpieczeń społecznych. W tym celu dyrektorzy oddziałów organizują pracę nadzorowanych jednostek, działając z umocowania Prezesa Zakładu, współrealizują jego ustawowe założenia i cele. Centrala zaś, za pośrednictwem każdego oddziału, zarówno realizuje, jak i koordynuje całość zadań Zakładu. Wniosek skarżącego skierowany do Oddziału ZUS we W. o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych nie został pozostawiony bez rozpoznania. Organ ustosunkował się do niego odmawiając udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych. Już choćby ten fakt podkreśla bezzasadność skargi M. B., albowiem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w prawem przewidzianym terminie. Sprawą zupełnie innego rodzaju jest to, czym w istocie są udzielone przez organ odpowiedzi i w świetle, jakich przepisów należałoby je oceniać, niemniej jednak trudno przyjąć, że ZUS pozostawał w zwłoce przy tak sprecyzowanym wniosku. Skarżący będąc niezadowolonym ze sposobu załatwienia sprawy przez Oddział ZUS we W. nie złożył formalnego odwołania, lecz w kolejnych pismach domagał się od organu zajęcia stanowiska poprzez wydanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji administracyjnej. Analiza całokształtu okoliczności pozwala na twierdzenie, że skarżący w rezultacie dokonał formalnej próby zmiany swojego wniosku i w tym celu zwrócił się do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, by ten w ramach czynności nadzorczych spowodował załatwienie sprawy zgodnie z jego żądaniem. Sprawa trafiła do Centrali Zakładu, który w dniu 6 maja 2003r. przekazał ją według właściwości Oddziałowi ZUS we W. celem merytorycznego załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem. Również i na tym etapie sprawy nie sposób przyjąć, że organ pozostawał w zwłoce. Należy wyjaśnić skarżącemu, zwłaszcza w aspekcie poczynionych wyżej ustaleń prawnych dotyczących struktury organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że przekazanie sprawy miało swoje uzasadnienie faktyczne i prawne, ponieważ informacje, o które wystąpił skarżący pozostawały w dyspozycji Oddziału, jako terenowej jednostki organizacyjnej właściwej miejscowo i jednocześnie będącej administratorem tych danych. Na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych administratorem danych osobowych jest jedynie ten podmiot (również jednostka organizacyjna), który decyduje o celach i środkach przetwarzania tych danych (art. 7 pkt 4 ustawy). W dniu 14 maja 2003r. Oddział ZUS we W. przedstawił swoje stanowisko odmownie załatwiając wniosek M. B.. Organ przyjął, że nie ma podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dane, o które wystąpił skarżący nie stanowią informacji publicznej, a ponadto że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych uniemożliwiają pozytywne załatwienie jego wniosku. Trudno odmówić racji organowi wskazującemu na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej przy załatwianiu wniosku skarżącego w oparciu o ustawę o ochronie danych osobowych. Decyzję w sprawie udostępnienia danych osobowych, objętych prawną ochroną, podejmuje Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a nie administrator (posiadacz) tych danych. W przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych GIODO jest zobowiązany zastosować w stosunku do administratora danych środki przewidziane w art. 18 ustawy (m.in. do nakazania administratorowi danych - w drodze decyzji - przywrócenia stanu zgodnego z prawem przez uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Sprawą zupełnie inną, bo wymagającą rozpoznania na gruncie odrębnego postępowania jest to, czy w rezultacie żądane informacje mają charakter informacji publicznych, czy też nie. Natomiast stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera procesową formę decyzji administracyjnej. Niezależnie jednak od treści i formy udzielonych odpowiedzi podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu administracji w konkretnej sprawie wyklucza zarzut bezczynności. Odpowiedzi, których organ udzielił skarżącemu, nie są bynajmniej dowodem na jej istnienie. Badając zasadność skargi, Sąd odniósł się jedynie do kwestii zasadniczej, czyli bezczynności, nie dokonując oceny wyrażonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanowiska (ani co do meritum, ani co do formy). W takim stanie sprawy, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.